【城市人居报告】通过城市更新与公共空间管理提升超大型城市可持续发展能力——以广东省深圳市为例

随着人口向城市不断集聚，全球一半以上的人口都居住在城市之中，由此带来了城市人地拥挤、房价高涨、配套不足、环境污染、社会治理等诸多压力。城市更新是一项复杂综合系统性工程，是一种对城市中不满足当前社会经济需求的区域进行的有计划的城市改建活动，包括再开发、整治改善及保护等多种方式。其中，对住宅和公共空间的改造和改善是城市更新的重要内容，公共空间供给及优化管理又是重要的城市更新公共产品，两者紧密关联。

在全球城市化发展背景下，城市更新与公共空间管理对人居环境的提升有着重要的意义。从国际国内普遍经验来看，城市更新主要是强调以土地资源要求的优化重构和市场化配置为抓手，实现区域城镇化战略的转型升级。通过对低效存量建设用地的盘活利用以及对危破旧房进行整治、改善、重建、活化、提升等活动，不断提高土地利用效率、改善城市公共配套设施，强化城市功能完善和优化空间布局。

公共空间是人居环境的基本构成要素，公共空间管理能力与治理水平的高低是衡量一个城市现代化水平的重要标志，是人居环境质量水平的重要表现。2019年，全球新型冠状病毒的全面爆发，给世界各国区域与城镇化战略发展带来了深刻反思。建设包容、安全、有风险抵御能力和可持续的城市及人类住区，成为人们当前的共同需求。新型冠状病毒病的全面爆发且将常态化持续存在，严重威胁着世界各地的城市和住区，在人口稠密的非正规住区，居民难以保持社交距离和采取自我隔离等防疫措施，直接为城市更新特别是公共空间的有效供给与科学管理提出了强烈需求。如何在城市更新工作中科学反思人居空间的配比，优化完善公共空间的结构布局，强化基础设施配套管理，成为人居环境议题的新要求新挑战。全面践行以人为本的城镇化战略理念，核心体现在公共空间要素供给与管理上。无论是城市更新，还是新型城镇建设，都需要抓住公共空间这一关键环境，充分考量人民大众的公共卫生安全底线，进而培育打造可持续城市和住区。

随着全球城镇化率的不断攀升，全社会对于城市更新和公共空间管理的关注日益增加，建设包容、安全、有抵御灾害能力和可持续的城市和住区成为全球共识。

SDG11提出要“建设包容、安全、有抵御灾害能力和可持续的城市和人类住区”。具体到对标城市更新与公共空间管理，SDG11.3子目标提出“到2030年，在所有国家加强包容和可持续的城市建设，加强参与性、综合性、可持续的人类住区规划和管理能力。”SDG11.7子目标提出“到2030年，向所有人，特别是妇女、儿童、老年人和残疾人，普遍提供安全、包容、无障碍、绿色的公共空间”。这对城市更新与公共空间管理提出了方向性指引和具体的要求。

针对规划和管理城市空间发展，《新城市议程》在第93-125条用大量篇幅提出了具体的计划要求。其中明确提出：在高度关注城市平等与包容的指导思想下，要促进有计划的城市扩展和填充，酌情优先考虑城市地区的翻新、再建和改造，包括改造贫民区和非正规住区；提供高质量的建筑及公共空间；促进城市和地域的综合规划，包括以平等、高效和可持续利用土地和自然资源、紧凑、多中心、适当密度和连通性、多用途空间等原则为基础规划城市扩建，并促进在建成区混合社会和经济用途，以防止城市无序扩张；提供负担得起、有优质基本服务和公共空间对所有人开放的住房选择；提供设计周到的安全、便利、绿色和优质的街道与其他公共空间网络等。

为了积极响应联合国可持续发展议程，2016年《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》提出的举措主要包括要尽快基本完成现有城镇棚户区、城中村和危房改造任务；提高城市规划、建设、管理水平，打造和谐宜居、富有活力、各具特色的城市，完善社会治理体系，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动；严格控制城市开发强度，保护城乡绿色生态空间等。

深圳，作为中国改革开放的窗口、作为全国第一个100%城镇化率的超大型城市，开发可持续的城市更新和公共空间管理手段，成为其实现可持续发展的关键要素。

深圳，是中国广东省下辖的副省级市、计划单列市、超大城市，国务院批复确定的中国经济特区、全国性经济中心城市和国际化城市，是中国特色社会主义先行示范区、粤港澳大湾区四大中心城市之一，被誉为“中国硅谷”。

截至2019年，全市下辖9个区，总面积 1997平方千米，全市常住人口1343万人，城镇化率100%，是中国第一个全部城镇化的城市。2019年全年实现地区生产总值26927亿元，比上年增长6.7%。全年全市居民人均可支配收入62522元，比上年增长8.7%。深圳是我国土地市场化改革的发源地，灵活的土地政策给深圳当初的崛起带来了机遇，但其政策复杂性也致使现在深圳的城市更新会遇到更多难题。

深圳市当前面临新增建设用地严重紧缺、存量用地空间布局零散等问题，土地资源要素的本底供给能力已经成为制约区域可持续发展的重要瓶颈。城市更新能够有助于突破空间发展不足、优化调整存量资源，全面优化区域土地空间利用结构，提升土地节约集约利用水平，解决城市经济发展面临的水土等资源环境承载力短板，对促进城市可持续发展具有重大战略意义。

深圳人口密度全国第一，“城中村”规模庞大，社会民生和历史遗留问题突出，产权不清导致用地整合开发难度大，大量居民仍住在“握手楼”中；同时，交通市政基础建设落后，教育医疗等配套公共服务缺口巨大，这给深圳城市治理和运营管理带来巨大挑战。城市更新与公共空间管理是落实可持续发展理念的有效手段，在加大土地资源供应、调整土地市场、优化空间格局、缓解城市配套压力等方面发挥着越来越重要的作用。通过城市更新，整合公共空间网络体系，可以促进城市建设管理精细化，提升人居环境和城市整体品质，提高深圳市的可持续发展能力及城市竞争力和影响力。

随着中国粤港澳大湾区战略规划布局和深圳市国家可持续发展议程创新示范区的建设，向着打造有世界影响力的现代化国际城市的目标，深圳市迎来的历史性的发展机遇与挑战。城市健康快速发展，需要通过城市更新全面盘活存量土地，优化用地布局，引导人居产业协同升级，激活市场力量，加快城市的全面新陈代谢。同时，城市高速发展时期，同样是加强公共空间建设和管理，形成公共空间网络体系窗口时期，是落实可持续发展理念，提升人居环境，提升城市品质的关键时机。城市更新和公共空间管理是新时代新机遇下深圳城市发展的责任和使命的具体实践体现和重要途径选择。

经济社会的高速发展和人地矛盾的日益激化，倒逼了深圳市不断重视城市可持续发展，加速探索城市更新与公共空间管理工作方式。

政府管理层面，全国率先成立城市更新办公室与城市更新和土地整备局，不断明确城市更新管理的职责边界。深圳市成立深圳市城市更新办公室、城市更新和土地整备局，作为专门的行政机构组织协调全市城市更新、土地整备工作，以组织机构和政策制定为抓手，不断扩大城市更新内涵。2009年《深圳市城市更新办法》出台，在全国率先提出“城市更新”概念，明确城市更新的三种模式，将城市更新从只针对城中村与旧工业区改造的基础上，增加了对旧商业区、旧住宅区的更新改造，扩大了城市更新的内涵。其职责范围也从仅负责计划、规划的审批，拓展至负责用地审批，从而更有利于城市更新工作的全面统筹和协调。

政策规范层面，深圳市强化顶层设计，创新多元模式，落实落细配套政策。2017年制定《深圳市可持续发展规划（2017-2030年）》，作为全市城市可持续发展的未来蓝图。明确提出，深圳将不断探索以创新引领超大型城市可持续发展，实现经济、社会与环境协调发展，持续提升市民生活品质，让城市变得更加美好。这为更好的践行SDGs提供了直接依据和前进方向。

深圳市一直高度重视相关政策制度的研究出台，为工作推进提供了基本遵循和操作规范。近年来，深圳市出台的政策措施如下图所示，共累计10余项不同层级、不同环节的政策措施，涉及宏观和微观方方面面，在全国各地均具有较强的示范引领性。

此外，深圳市将公共空间的供给与管理作为城市更新制度政策的一项重要内容。早在2006 年，深圳编制了全国第一个公共空间的专项规划《深圳经济特区公共空间系统规划》。《深圳市城市规划标准与准则》《深圳市城市更新单元规划容积率审查技术指引（试行）》等系列城市规划管控准则中，明确了公共空间的配建比例要求、容积率奖励措施，基本实现了对公共空间供给的管控，保障了小尺度公共空间的增加。但由于这些标准中的管控指标仍主要以规定面积、绿地率等指标为主，对公共空间的品质管控仍有待加强。为进一步保障和推进公共空间的品质化建设和管理，2016年修订出台的《深圳市城市更新办法》（深圳市人民政府令（第290号）第二十四条规定：“功能改变类更新项目应当符合产业布局规划，优先满足增加公共空间和产业转型升级的需要。”2019年6月，深圳市规划和自然资源局关于印发《关于深入推进城市更新工作促进城市高质量发展的若干措施》的通知规定：“增加辅助性公用设施或现状建筑功能改变。可增加面积不超过现状建筑面积15%的电梯、连廊、楼梯、配电房等辅助性公用设施，或利用现状建筑改变功能完善住区管理用房、文化活动室、住区健康服务中心等住区级公共配套设施及小型商业服务设施，或在确保实施可行、符合相关规范的前提下利用现有建筑空间改造为架空停车场或架空花园、屋顶花园等公共空间。由区政府统筹，组织相关单位、企业实施。”

深圳市龙岗区通过政府统筹组织、部门协同配合，社会主体多元参与，助力城市更新和公共空间治理能力和治理水平的全面提升。

▼试点探索阶段（2008年以前）：随着深圳市改革开放的推进和发展，局部地区功能调整逐渐需求显现。此阶段的城市更新活动主要集中于“旧村”改造，为规范城中村（旧村）改造工作，深圳市率先进行了城市更新制度建设的探索，市政府颁布了《深圳市城中村（旧村）改造暂行规定》（深府〔2004〕177号），其中第一次允许并鼓励村集体通过自改或合作改造的方式对城中村区域进行重建，以此将部分灰色地带、违法建筑纳入统一管理的范畴。

随后，龙岗区联合宝安区大胆探索，自行开展了新安翻身工业区等70个旧城旧村改造项目，是当时旧城旧村改造的主要组成部分，更为深圳市乃至全国旧城旧村改造供了宝贵的先行先试经验。随着实施细则的出台，对改造条件、政策、计划、实施、拆迁、补偿等方面进行了统一规范的规定，旧村改造逐步统一化、规范化，一些大型旧村进入更新改造的快车道。

▼快速发展阶段（2008-2015年）：随着城中村改造的序幕全面拉开，旧城改造、旧工业区改造逐步启动，以综合整治推进为主，拆除重建为辅，各项工作扎实稳步推进，逐步走向规范。

2008年12月，原国土资源部和广东省人民政府联合签署了《国土资源部广东省人民政府关于共同建设节约集约用地试点示范省的合作协议》。随后，广东省《关于推进“三旧”改造推进节约集约用地的若干意见》（粤府【2009】78号）等一系列文件出台，城市更新工作正式进入国家视野。作为城市更新工作先行地区，深圳市积极探索法治建设，于2009年12月，颁布《深圳市城市更新办法》（深府令第 211号）实施，这是中国首部关于城市更新的政府规章。至此，深圳全面启动了城市更新的进程。

2011年龙岗区城市更新办公室成立，按照“政府主导、市场运作、规划引领、产业优先”的总体原则，积极推动各项工作，力求加快存量土地二次开发，改善基础设施条件，提升生活环境质量，优化城市空间布局和功能，有力支撑龙岗现代化国际化新城区的建设。针对城市更新推进现实工作中历史遗留违法建筑用地比例较大、资金缺口大等问题，出台了一系列政策，如出台《龙岗区鼓励社会资金投资建设城市更新项目周边公共配套设施管理暂行规定》（深龙府办〔2012〕32号）等。

随后，龙岗区不断创新工作方式，全面推进改革创新，深化全区更新统筹，建立重点项目数据库，加强项目实施阶段监管统筹管理。以“产业引擎、国际住区”的定位，开展城市更新规划研究，与国际化人居要求接轨；按“利益平衡、责任共担”的原则，深化重点控制单元研究，统筹分配好法定图则划定控制单元的公共配套责任，分不同的开发模式和若干城市更新单元进行推进；用“集中布局、瓶颈先破”的方式，通过更新单元捆绑道路、学校搬迁工作确保公共设施落地，并创新公共配套布局方式，研究在交通便利的地铁站点或交通节点集中布局住区服务中心和文体活动中心。进一步优化城市更新工作方式，促进公共空间实施落地。

▼提质增速阶段（2016年至今）：2016年11月，原国土资源部出台《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（国土资发 〔2016〕147号），将优化土地利用结构的作用，以及建设和谐宜居城镇，提到了一个重要的位置。2016年，深圳市也大胆创新改革，进一步深化“强区放权”，原由市级部门行使的城市更新项目有关职权，调整至各区政府（含新区管理机构）行使。从市级层面主要加强政策、标准及规范修改和制定工作，修订了《深圳市城市更新办法》（深府令（第290号）），制订了《深圳市城市更新项目保障性住房配建规定》等一系列配套保障文件。

在此背景下，龙岗区于2017年率先公示《龙岗区城市更新“十三五”规划（印发稿）》，并正式发布了《深圳市龙岗区城市更新实施办法》。通过一系列的政策制度和实干举措，龙岗区城市更新和公共空间管理工作迎来了新的发展理念。强化规划统筹，保障公共配套供给。通过开展各街道统筹更新单元划定、片区统筹规划研究的两级统筹模式，将法定图则规划的重要公共利益用地搬迁补偿安置责任统筹捆绑落实到各更新单元范围内，保障公共配套协同发展。强化空间统筹，在单元规划编制平面层面，统筹多个更新单元用地功能合理布局及公共配套设施科学配置，形成高端商务区、居住生活区、产业研发区、科技产业园区、公共服务区等多元混合的城市功能区，提升整体开发水平，实现建筑空间、产业空间、生活休闲空间、城市公共空间和地下空间“五位一体”发展，保障城市品质提升。强化时序统筹，保障合理有序开发。通过完善片区公共配套、消除安全隐患等策略和路径，优先安排推动产城融合发展和公共利益的城市更新项目。

《粤港澳大湾区发展规划纲要》和《深圳市国家可持续发展议程创新示范区建设方案（2017-2020年）》的发布，宣布深圳市迎接新的历史使命，龙岗区也进一步迎来了新的历史发展机遇。按照最新发展要求，深圳市印发《关于深入推进城市更新工作促进城市高质量发展的若干措施》，龙岗区也发布了系列配套文件和要求。龙岗区城市更新工作不断创新升级，进一步持续强化政府统筹力度，提出优化调整策略，更加注重生态环境保护、关注民生健康、保护产业空间，推动城市更新工作实现从“全面铺开”向“有促有控”、从“改差补缺”向“品质打造”、从“追求速度”向“保质提效”、从“拆建为主“向“多措并举”转变。

深圳市和龙岗区城市更新和公共空间案例极具有历史特殊性和时代典型性，对其他区域相关问题和实践具有一定的借鉴和参考意义。

通过深入总结深圳市和龙岗案例的具体实践，认为其具体创新亮点及借鉴意义主要体现在以下几个方面：

首先，注重管理体制机制改革，强化工作组织和政治保障。城市更新涵盖多种类型改造对象，涉及多元利益主体，需要多部门相互协同配合。针对传统工作中存在的决策时间长、审批环节繁琐、效率低下、互踢皮球、有法不依、执法不严等弊端，深圳市大胆创新管理体制机制，2004年成立深圳市城中村改造办公室，随着不断改革升级，成立深圳市和各区的城市更新和土地整备局作为专职的城市更新管理机构，从组织机构上全面统筹和指导监督城市更新工作，为城市更新的顺利推动提供重要组织和政治保障。同时，深圳市不断深化推进“强区放权”，将大多数原由市级部门行使的城市更新项目的行政审批等有关职权，调整至各区政府（含新区管理机构）行使。市级部门主要负责起草城市更新工作的相关政策并进行组织协调工作。这进一步提升了城市更新工作效率，有力保障了城市更新健康、快速、高效开展。

其次，注重规划统筹引领，细化单元管控要求。深圳市高度注重强调规划统筹，强化战略引领和刚性管控。充分发挥规划、土地合一的体制优势，通过宏观的城市更新专项规划、微观的城市更新单元规划，共同促进城市有序、有机更新。在宏观层面上，以城市总体规划和土地利用总体规划为指导，根据法定图则和交通、市政等全市层面的各专项规划，与国民经济和社会发展规划、城市建设与土地利用规划全面对接，编制全市城市更新五年规划，对各阶段更新目标、结构、规模、公共配套设施建设等进行统筹，并提出刚性要求。在微观层面上，按照成片连片改造的思路，突破了以单一宗地为改造对象的传统做法，以“城市更新单元”为基本管理单位，建立了城市更新单元规划制度。通过对“单元”内零散用地的整合，可以获取更多的腾挪余地，在一个城市更新单元中，可以包括一个或者多个城市更新项目，这样有利于对相同性质的城市更新进行系统的管理与操作，从而使城市功能在空间以及公共服务配置上具有更大的灵活性与可操作性。

再有，注重工作方法创新，推进区域整体开发。深圳城市更新工作一直在持续动态创新中不断完善，根据社会经济发展需要，不断将生态文明建设、绿色发展、民生健康等新内涵新需求纳入城市更新工作当中。例如，针对单个更新单元面积相对较小，腾挪空间有限，大型公共设施和部分基础设施无法落实以及统筹主体较多，难度大等现实困境，深圳市推进片区整体开发建设，提出选择片区进行统筹试点。在试点项目的推进过程中，再总结提升解决问题的方法，形成“从个别到一般，再由一般到个别”的良性循环的工作机制。再如，新的城市更新工作中，规划统筹强调“刚弹结合”，实施统筹强调要在取得相关权利主体共识的基础上，制定片区利益平衡方案，可以综合运用多种实施手段推进，保证公共利益用地的优先落实。

第四，注重城市品位和内涵提升，综合优化整合区域功能。深圳市城市更新十分注重更新改造区综合功能的整合与改造，不只注重对建筑自身的物质修复，追求建筑实体的更新，更注重社会、文化资源的整合，从综合性和整体性出发实现地区内部各要素间的相互联系。深圳市一系列政策文件中，都围绕“高质量”发展主题，对城市更新综合整治、提升城市品位内涵、保护传承历史文化和实现绿色生态发展等方面提出了诸多建议。强调进行城市综合治理，可以综合运用局部拆建、扩建、加建等多种方式完善城中村综合治理和公共服务设施配套。强调历史文化绿色发展，提出通过容积率转移或奖励等方式，鼓励实施主体承担历史建筑、历史风貌区的保护、修缮、整治和活化利用，确保城市文化肌理、特色及传统意蕴的留存，提升城市的内涵和深度，例如，龙岗区大芬油画村升级改造就是一个典型的案例。