“双碳”目标的提出，对加快我国生态文明建设、促进经济社会可持续发展起到至关重要的作用。低碳转型，政策先行。要想全力打好这场硬仗，我们应该如何制定高质量的“碳排放、碳达峰、碳中和”行动方案呢？

力争实现“2030年前碳达峰、2060年前实现碳中和”的目标，是中国做出的重大战略决策，也是推动中国从工业文明迈向生态文明的重大举措。当前，已有19个省（市）在2021年政府工作报告中明确提出制定“碳排放、碳达峰、碳中和”行动方案。

对各省市而言，这是一次涉及经济社会方方面面的深刻转型。如何制定一份科学的“碳排放、碳达峰、碳中和”行动方案？笔者认为，要重点从如下领域去思考和推进。

要实现2030年碳达峰、2060年碳中和目标，不仅仅需要在节能减排降碳方面作出巨大努力，更重要的是，中国经济发展方式、居民的生活方式，甚至组织运行机制，都必须为此作出巨大改变和深刻调整。

在这场变革中，关键要切实转变思想观念和发展理念，充分认识降低碳排放的重大意义。重新审视城市规划思路，将节能减排降碳作为重要的约束性条件和奋斗目标。重新审视现有产业体系，彻底摆脱粗放式、高能耗的发展模式。积极倡导简约适度、绿色低碳生产生活方式，培育绿色、健康、安全消费习惯。

有条件的省市，如东部沿海地区，经济比较发达、产业结构先进，已经进入工业化后期，有条件率先实现碳达峰目标。

在具体指标设定方面，不仅要有与节能减排降碳直接相关的指标，如二氧化碳和主要大气污染物的排放、万元生产总值能耗、工业用电量等，还要有与碳排放降低倒逼而来的相关指标，如新兴产业占比、非化石能源占一次能源消费比重等产业结构、能源结构指标。

在具体阶段性目标方面，可以设定碳达峰、低碳发展、趋零排放、碳中和四个阶段。

其中，碳达峰阶段要实现从高碳经济转向低碳经济、从高碳产业转向低碳产业、从高碳能源转向低碳能源、从高碳社会转向低碳社会，大幅降低二氧化碳排放强度，大幅提高化石能源占一次能源消费比重。

低碳发展阶段要实现碳排放大幅度下降，基本实现低碳产业经济社会体系；趋零排放阶段要实现主要产业特别是能源碳排放降至趋于零，基本实现绿色工业革命；碳中和阶段要基本建成零碳产业、零碳经济、零碳社会和零碳国家。

围绕这四个阶段，再细化到每个五年计划的阶段目标，并分解落实为各地方政府、部门、园区、企业、家庭的碳排放责任。

生态环境部最近对中国近80个城市的调研发现，绝大部分城市的温室气体和大气污染分属两个部门管理，约有三分之二的城市没有实现二氧化碳和主要大气污染物的协同减排。即便是实现协同减排的城市，大气污染物减排要求也明显高于二氧化碳减排要求。

因此，要将降低碳排放提升到和污染防治一样的战略高度，将应对气候变化和生态环境保护并重，统筹推进大气污染物和二氧化碳排放协同治理，开展城市二氧化碳和大气污染协同管理评估，努力实现碳达峰和空气质量“双达标”。

中国作为全世界工业门类最齐全的国家，2020年粗钢产量达到10.53亿吨，占全球比例达到56.5%，超过美、日、印、俄等其他各国之和。中国还是全球最大的石油进口国，最大的天然气进口国，最大的煤炭进口国，最大的铁矿石进口国……甚至在大量出口稀土的同时，也是全球最大的稀土进口国。而这背后，则是中国工业的粗放式发展和高碳排放。

因此，有效降低碳排放，必须加快产业结构转型调整。研究出台“两高”投资负面清单，严格控制高耗能行业新增产能。推动钢铁、石化、化工等高碳行业节能降碳改造，逐步建立以碳排放、污染物排放、能耗总量为依据的存量约束机制。大力发展现代服务业、高技术产业和先进制造业等绿色低碳产业。

以高碳产业为主导产业的省市，要加快推进新兴产业培育，逐步降低对高碳产业依赖，推动建立绿色、低碳为导向的全新产业体系。

中国经济总量在全球占比约16%，但能源消费占比却达到23%。2019年中国煤炭消费量占能源消费总量的57.7%，煤炭燃烧产生的二氧化碳占中国二氧化碳排放总量的70%以上。其中，电力行业占中国煤炭消费总量的54%。

因此，要加快推进中国以煤炭为主的能源结构转型，尽快将非化石能源在一次能源消费中的比例提高至20%及以上，有条件的城市要力争在2030年力争达到30%甚至40%以上。加快推进电力能源结构转型，加速淘汰一小部分老旧的、高污染和低效燃煤电厂。

同时，尽快完善能源消费双控制度，严格控制能耗强度，合理控制能源消费总量，建立健全用能预算等管理制度，推动能源资源高效配置、高效利用。

长期以来，交通运输业是中国能耗量最大、增长速度最快的行业。统计数据显示，交通领域的碳排放占全国终端碳排放的15%。未来五年中国还将新增机动车1亿多辆，工程机械160多万台。

《国家综合立体交通网规划纲要》明确提出，推动交通领域二氧化碳排放尽早达峰，降低污染物及温室气体排放强度。要大力发展公共交通，适当降低私家车出行比重。积极推广多式联运、甩挂运输等高效率货运方式，完善高速公路电子不停车收费体系，提升货运效率。

大力推进绿色航运技术的研发及应用，内河航运、近海航运的碳排放量有望进一步减少。利用人工智能、5G等新技术，加快自动驾驶商用和智能交通普及，提高交通智能化水平，有效缓解交通拥堵。积极发展节能环保汽车和新能源汽车，促进交通用能清洁化，减少用油能耗。

建筑能耗是全社会的主要能耗之一，根据政府间气候变化专门委员会（IPCC）统计数据，中国建筑碳领域排放量占到全国总碳排放量的近1/3。伴随城市化程度不断提高，中国每年新增建筑面积约在20亿平方米。

建筑能耗中主要是采暖（主要集中在中国北方地区）和空调能耗（主要集中在中国南方地区），大部分地区的建筑采暖和空调能耗超过了建筑总能耗的50%。

要全面实施新建建筑绿色设计，将绿色建筑基本要求纳入工程建设强制规范。鼓励各地因地制宜，提高政府投资公益性建筑和大型公共建筑绿色等级，推动超低能耗建筑、近零能耗建筑发展，有条件的省市可率先实现零能耗和零碳建筑。

结合城市更新、老旧小区改造等工作，加快推进具备条件的既有居住建筑实施节能和绿色化改造，提升存量建筑的运行能效。大力发展钢结构等装配式建筑，推动政府投资工程率先采用绿色建材，逐步提高城镇新建建筑中绿色建材应用比例。积极推广建筑合同能源管理，推进公共建筑能耗统计、能源审计及能效公示。

能源燃烧是中国主要的二氧化碳排放源，占全部二氧化碳排放的88%左右，而电力行业排放又占到能源行业排放的41%。电力行业不仅要承接交通、建筑、工业等领域转移的能源消耗和排放，还要对存量化石能源电源进行清洁替代。

因此，推进电力行业减排是降低能源能力碳排放的关键。要加快构建多元化清洁能源供应体系，大力发展清洁能源，最大限度开发利用风电、太阳能发电等新能源，大力发展水电，安全高效推进沿海核电建设。推进煤电灵活性改造，科学设定煤电达峰目标，推动煤电更多承担系统调节功能。

加快能源技术创新，推进大容量高电压风电机组、光伏逆变器创新突破，加快大容量、高密度、高安全、低成本储能装置研制。以电为中心，推动风光水火储多能融合互补、电气冷热多元聚合互动，提高整体能效。推动“以电代煤”、“以电代油”，加快工业、建筑、交通等重点行业电能替代。

从国际上看，碳排放披露已经成为发达国家的普遍准则。国际上多个非政府组织，如碳信息披露项目（CDP）、加州气候行动联盟（CCAR）、可持续会计论坛、气候披露标准委员会（CDSB）、普华永道会计公司、气候风险披露倡议（CRDI）等，均发布了企业碳信息披露指导或框架，很多企业自愿加入并披露相关信息。

中国于2021年2月1日起施行的《碳排放权交易管理办法(试行)》中也规定，重点排放单位编制的年度温室气体排放报告应当定期公开，接受社会监督。

要加快建立强制与自愿相结合的企业碳披露制度，鼓励企业进行自愿性碳信息披露。鼓励企业将温室气体排放信息纳入企业年度环境报告、企业年度社会责任报告或上市公司环境信息披露报告，提高企业碳排放和碳资产管理意识。国有企业、上市公司、纳入碳排放权交易市场的企业要率先公布温室气体排放信息和控排行动措施。

3月15日召开的中央财经委员会第九次会议指出，要推动绿色低碳技术实现重大突破，抓紧部署低碳前沿技术研究，加快推广应用减污降碳技术，建立完善绿色低碳技术评估、交易体系和科技创新服务平台。

目前，中国已在二氧化碳捕集、利用与封存（CCUS）、膜法碳捕集技术和等离激元人工光合技术等绿色低碳前沿技术方面做了很多工作，并取得显著进展。

要加快实施绿色技术创新攻关行动，围绕节能环保、清洁生产、清洁能源等领域布局一批前瞻性、战略性、颠覆性科技攻关项目，大力发展生物碳汇、森林碳汇、CCUS等各种碳移除和碳利用技术，加快研发和储备零碳排放生产、储能、氢能等替代能源等一批重大战略技术。

支持企业整合高校、科研院所、产业园区等力量建立市场化运行的绿色技术创新联合体，鼓励企业牵头或参与财政资金支持的绿色技术研发项目、市场导向明确的绿色技术创新项目。

发展循环经济是降低碳排放、从根本上减轻环境污染的有效途径。党的十九大报告指出，要推进绿色发展，建立健全绿色低碳循环发展的经济体系。

当前，中国循环经济发展尚处于起步阶段，要以减量化、再利用和资源化为导向，加快完善循环产业链条，推动形成产业循环耦合。大力推进节约降耗，在生产、建设、流通和消费各领域节约资源，减少自然资源的消耗。全面推行清洁生产，从源头减少废物的产生，实现由末端治理向污染预防和生产全过程控制转变。

积极开展资源综合利用，最大程度实现废物资源化和再生资源回收利用。推动重点行业合理延长产业链，加强对各类废物的循环利用，推进企业废物“零排放”。

大力回收和循环利用各种废旧资源，支持废旧机电产品再制造。

要以工业园区、大型公共建筑等为重点，加快推动综合能源服务发展，推进清洁智慧用能工程建设，因地制宜发展分布式能源、微网、储能、电动汽车智能充放电、需求侧响应等智慧高效用能模式，积极拓展用能诊断、能效提升、多能供应等综合能源服务，推动工业、交通、建筑等用能场景的智慧化和绿色化提升，助力提升全社会终端用能效率。

支持新能源汽车充电基础设施、储能等规划建设和推广应用，鼓励相关单位积极探索5G、充电桩、数据中心、分布式光伏、储能等多功能综合一体站建设。

推动源网荷储一体化发展，在能源资源富集区、产业园区等地区，因地制宜建设“源网储+冶金/化工/建材”“源网储+大数据中心”等新产业，“余热余压等能源资源回收及综合利用”等能源一体化综合利用工程，推动电、热、冷多能协同供应和能源综合梯级利用。

打造能源数字经济平台，全面接入煤、油、气、电等能源数据，汇聚能源全产业链信息，支持碳资产管理、碳交易、绿证交易、绿色金融等新业务，推动能源领域数字经济发展，构建智慧能源体系。

推进节能降碳，需要尽快完善碳减排相关制度和政策体系。比如，加快推进碳交易市场建设，深入开展碳排放报告核查、配额分配和能力建设等工作。将碳交易、气候投融资、能源转型基金、“碳中和”促进法等政策，引导碳减排。

同时，积极探索对二氧化碳排放开征碳税，设立“碳税”新税种或在现有的环境保护税中新设置“二氧化碳”税目，明确征收范围和征税环节，实行低税率起步、分步动态调整、保持宏观税负稳定。同时，做好碳税与碳交易等政策之间的协调，实现二者在调控力度上的大体一致。