2023中国ESG政策回顾及未来展望

2020年中国宣布“双碳”目标后不久，央行就提出了要建立完善“支持碳中和的绿色金融体系”，标志着“双碳”成为绿色金融的核心焦点。2023年，这仍是绿色金融政策的主基调，绿色信贷、绿色债券等多项工作都以“双碳”为重点来开展。与以往相比，2023年的显著变化是对转型金融的重视。去年，央行牵头的G20可持续金融工作组提出了转型金融框架；今年G20可持续金融工作组仍将转型金融作为重点工作之一。央行也公开表示，已组织开展钢铁、煤电、建筑建材、农业等四个领域转型金融标准研究，待条件成熟时公开发布。

碳减排支持工具是激励转型的重要政策创新，它以央行再贷款的方式为具有显著碳减排效益的贷款项目提供低成本的资金支持。这项政策自2021年底推出后，获得市场热烈响应，一年多时间央行就发放再贷款超3000亿元；到2023年第二季度，这一数字增长至4530亿元。试点范围从最早的全国性银行机构扩展至外资银行和地方商业银行。因为效果较好，央行决定将该工具延续实施至2024年末，另一项类似的工具即煤炭清洁高效利用专项再贷款，也将延续实施至2023年末。

在政策引导之下，市场逐步对转型金融建立认知，即转型金融是对狭义的绿色金融的有益补充，能够帮助传统高碳行业获得融资支持；而且，从规模上看，转型金融的市场潜力比狭义的绿色金融市场高出数倍。在2023年研究工作视频会议上，央行也提出要“做好绿色金融与转型金融的有效衔接”，说明对转型金融工作的高度重视。

“双碳”与绿色金融的有机结合，也体现在许多地方政府的碳达峰实施方案和政策中。譬如，河南省在2023年2月印发《河南省碳达峰实施方案》，提出要完善绿色金融体系，大力发展绿色信贷、绿色股权、绿色债券、绿色保险、绿色基金等金融工具；广州市在2023年3月印发《广州市碳达峰实施方案》，提出要优化绿色金融体系，包括进一步丰富和完善绿色金融组织体系、标准体系和产品服务体系。

作为“双碳”工作牵头部门的发改委，以及作为碳市场主管部门的生态环境部，在2023年也都推出了不少与“双碳”、金融相关的政策举措。4月，发改委发布《关于印发投资项目可行性研究报告编写大纲及说明的通知》，要求高耗能高排放项目的可行性研究分析项目对所在地区碳达峰碳中和目标实现的影响；10月，发改委等发布《关于促进炼油行业绿色创新高质量发展的指导意见》，鼓励金融机构加大对炼油领域碳减排项目信贷支持。

全国碳市场平稳运行，碳价有所上升。市场的关注点聚焦在自愿碳信用（CCER）市场的重启进程。进入下半年，CCER重启的步伐明显加快。10月，生态环境部密集发布《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》以及造林碳汇、并网光热发电、并网海上风力发电、红树林营造等四项温室气体自愿减排项目方法学，标志CCER重启日期越来越近。此外，在生态环境部的指导下，全国23个气候投融资试点正在渐次展开工作。

信息披露和产品创新历来是ESG和绿色金融政策的两个重要抓手，因为ESG报告及绿色金融产品都是看得见摸得着的成果。

2023年，ESG和金融机构环境信息披露无疑是政策热点领域。一个重要的推动力量是国际财务报告准则（IFRS）基金会发起的国际可持续准则理事会（ISSB）在6月底发布的两项新准则IFRS S1和IFRS S2。IFRS S1为一般披露标准，IFRS S2为气候相关披露标准，与气候相关的财务信息披露（TCFD）高度一致。两项准则旨在促进全球可持续信息披露标准统一，因此从准则起草、征求意见和正式发布都受到境内外监管部门的密切关注。在2022年征求意见阶段，中国财政部和证监会都以书面形式反馈了意见。两项准则正式发布前夕，IFRS北京办公室揭牌，财政部在揭牌仪式上表示，中国将全力支持基金会的工作和国际可持续披露标准的制定。预计，目前财政部正在研判两项准则如何具体落地。

与此同时，证监会也在稳步推进上市公司的ESG报告。9月，证监会官员在讲话中提到，正在指导沪深交易所研究起草上市公司可持续发展披露指引，强调了起草工作的几项重要原则，包括先自愿再强制、遵循双重重要性（实质性）、议题选取既要看国际共识更要看国内关切。国际证监会组织（IOSCO）在7月公开宣布对ISSB两项准则的认可，预计这会加速A股可持续发展披露指引的出台。事实上，A股上市公司已经闻风而动，2023年全市场约三分之一上市公司发布ESG报告，而2022年这一比例仅为四分之一。

在香港市场，ESG信息披露已迈入部分强制时代。2023年又往前进了一步。4月，香港交易所就建议优化ESG框架下的气候信息披露征询市场意见，要求上市公司从管治、策略、风险管理、指标与目标四个维度披露气候相关信息，很明显与TCFD（即IFRS S2）的框架要求保持一致。11月3日，香港交易所宣布将生效日期确定为2025年1月1日。

国资委行动迅速。2022年5月，国务院国资委在提出2023年央企和央企控股上市公司ESG报告全覆盖的目标后，旋即立项开展课题研究。今年7月国资委办公厅以通知形式转发了《央企控股上市公司ESG专项报告编制研究》的课题研究成果。课题组从ESG三个维度，构建了14个一级指标、45个二级指标、132个三级指标的指标体系，涵盖基础披露和建议披露两类指标，为央企和央企控股上市公司编制报告提供了技术指引。在一些地方，地方国资委和地方国企也受此影响，加大力度推进ESG报告工作。

除央国企外，金融机构也是ESG报告发布较为集中的行业，政策是关键驱动力。央行在2021年制定了《金融机构环境信息披露指南》，促进了全国及地方金融机构特别是商业银行发布环境信息披露报告。在实践中，一些银行更是将ESG报告和环境信息披露报告（或称绿色金融报告、TCFD报告）独立出来，与银行的年报一起形成“三份常规报告”的格局。

央行在各地的分支机构也在鼓励当地银行（包括法人银行在当地有一定规模的分支机构）披露环境报告。在深圳，这更是以《绿色金融条例》的立法形式予以确认，2023年是强制披露的第一年。根据要求，深圳当地有161家金融机构（包括银行、保险、信托、券商、公募、私募）要强制披露报告，立法驱动的成效显著。照此趋势，几年之内ESG报告和环境信息披露报告在金融行业必将蔚然成风。

ESG和绿色金融产品是ESG政策的另一个重要抓手。在中国金融市场中，最大品类的绿色金融产品毫无疑问是银行的绿色信贷。据央行统计，2023年二季度末，我国绿色贷款余额27万亿元，同比增长38.4%，高于各项贷款增速27.8个百分点。政策推动起到作用：一方面，央行和国家金融监管总局要求银行按季度或半年度报送绿色信贷数据；另一方面，央行将绿色信贷、绿色债券数据纳入银行业金融机构绿色金融评价。这些政策措施都激励银行多发放绿色贷款或持有绿色债券。

在地方，2023年有更多地方设定绿色贷款的政策目标。譬如：上海的目标是到2025年绿色融资余额突破1.5万亿元；广东的目标是到2030年，绿色信贷占全部贷款余额的比重达到10%左右；福建的目标是从2022到2025年，绿色贷款年均增速高于25%，占各项贷款比重每年提升1%；重庆的目标是2025年末绿色贷款余额达到6000亿元以上；浙江湖州的目标是到2025年，绿色贷款占比达到23%以上。此类政策不仅促进了2023年绿色信贷的持续增长，也为未来数年的增长提供了保障。

与气候和转型相关的绿色金融产品是政策扶持的方向之一。可持续挂钩类产品（包括挂钩债券和挂钩贷款）不规定资金用途，但与碳减排等可持续发展目标挂钩，是较为典型的转型金融产品。2023年前三季度，境内市场共有13家发行人发行了16只可持续发展挂钩债券。但市场对挂钩产品仍存顾虑，担心“假转型、真漂绿”风险。因此，倘若央行的转型金融标准正式出台，必将在一定程度上降低漂绿风险，从而促进此类产品增长。

我国也在积极推动中欧《可持续金融共同分类目录（CGT）》，已识别出中国和欧盟均认可的72项对减缓气候变化有重大贡献的经济活动。市场主体利用共同分类目录设计的金融产品，将更容易同时获得境内外市场的认可。2023年，绿金委组织力量对存量绿色债券进行贴标，7月发布首批193只符合共同分类目录绿色债券，9月发布第二批27只绿色债券。

绿色加普惠的产品创新，是2023年绿色金融政策鼓励的新方向。9月，国务院印发《关于推进普惠金融高质量发展的实施意见》，要求发挥普惠金融支持绿色低碳发展作用。在此之前，已经有不少银行在设计面向小微企业和个人消费者的绿色金融产品。典型的产品有两类。第一类是ESG理财产品。自2019年出现以来，我国ESG理财产品也有了快速发展，到2023年中市场规模大概在1600亿元，增速明显高于其他理财产品。第二类的客户碳账户，目前主要是集中在个人客户端，将用户的日常环保行为转化为碳积分，工商银行、建设银行、中信银行、平安银行等都已有此类实践，个别银行也在探索企业客户端的碳账户。

过去几年，尽管保险机构也在逐步加大ESG和绿色金融方面的参与力度，但仍存在两大问题。一是保险产品端和保险资管端是分割的，且产品端主要以污染责任险为代表产品；二是缺乏统计分类方法，因此没有完整的统计、评价数据和历史积累。2023年，这种情况有了较大改观，保险行业在ESG和绿色金融方面整体加速。

原银保监会（即现在的国家金融监管总局）在2022年6月发布的《银行业保险业绿色金融指引》是促进这一变化的关键政策，该政策从组织管理、政策制度、业务流程、内控管理和信息披露等多个方面对保险机构提出全面的要求。

在此背景下，2022年11月原银保监会印发《绿色保险统计制度》，按照产品维度和客户维度相结合的方式，分步骤统计保险公司绿色保险负债端业务。监管部门还要求各保险机构建立健全对绿色保险产品、绿色产业客户和绿色保险标的的识别及管理机制。

2023年9月，中国保险行业协会发布《绿色保险分类指引（2023年版）》（下称《分类指引》），对绿色保险产品、保险资金绿色投资、保险公司绿色运营作出规范。在绿色保险产品方面，《分类指引》结合服务场景，明确产品类别，细化产品分类，引导保险公司完善绿色保险产品体系；在绿色投资和绿色运营方面，《分类指引》确定量化指标和数据统计规则，为保险公司衡量绿色投资和绿色运营情况进而提升发展质效提供了工具。

在政策推动下，很多保险公司迅速行动起来，从集团层面，制定覆盖保险产品、资管产品的整体绿色金融战略、政策、分类、统计。预计不久之后，保险行业就能有更多的数据描述绿色保险的进展和成效。公开数据显示，截至2023年第二季度，全国绿色保险的保费收入1159亿元，保险资金投向绿色发展相关产业余额1.67万亿元，同比增长36%。

保险资管行业则在尽责管理方向上继续前行。2022年9月，中国保险资产管理业协会发出ESG尽责管理倡议书，提出利益一致性、ESG投资整合、主动参与、共同协作等六项原则。在此基础上，2023年，中国保险资产管理业协会进一步形成了《尽责管理准则（草案）》，完善尽责管理准则内容及配套的信息披露模板，尽责管理落地实施的条件基本具备。

保险公司的资管端也在积极践行尽责管理。2023年7月，中国责任投资论坛（China SIF）和北京绿金院发起“中国气候联合参与平台（CCEI）”，旨在通过践行尽责管理，促进上市公司应对气候变化、有序转型。国寿资产、太保资产、泰康资产等三家大型保险资管公司成为创始成员单位，中国保险资产管理业协会作为支持单位参与。

综上，2023年中国ESG政策和市场继续平稳有序发展，预计以绿色信贷为关键指征的中国ESG和绿色金融市场将在未来几年保持明显增长。这一点和境外市场形成明显反差。在欧洲，监管机构加大了“反漂绿”和金融机构环境信息披露力度，市场因而出现增速放缓乃至收缩的情形；在美国，ESG投资被政治化和武器化，有的州喊出“反ESG”的口号，令市场无所适从，因此出现回调。但这些困扰境外市场的问题，对中国市场并无直接影响。我们预计，中国的ESG市场仍将维持增长趋势；而且只要中国的绿色信贷维持较高增速，中国的ESG市场就不会出现实质性的下滑。

展望2024年，我们认为有三个政策趋势值得关注。首先是信息披露方面的进展很值得期待。预计财政部等各部委对ISSB准则的态度将逐步明朗，市场参与方的先行实践也会为决策提供更多的信息参考。我们将采取何种态度和方法采纳或参考ISSB准则，将会很大程度上影响到未来的ESG报告格局。另外，自然相关的财务信息披露（TNFD）框架已在2023年发布，监管部门如何看待TNFD的披露也值得关注。2024年，G20由巴西担任主席国，巴西有丰富的自然资源，预计也会提升TNFD的热度。

其次，随着更多部委介入ESG领域，跨部委协调机制的紧迫性日益凸显。如同当年推动绿色金融需要多部委协同一样，如今ESG领域也有很多问题需要多部委讨论和协调，特别是ESG标准如何在国际接轨和中国特色之间取得平衡、碳减排和信息披露方面如何把握好程度和节奏，这些问题若能通过跨部委协调机制做好总体把握，效果和效率将会更佳。

再次，绿色金融改革创新试验区和气候投融资试点的工作进展值得关注。绿色金融改革创新试验区自2017年启动以来，已有六年，浙江湖州等首批试验区积累了一批成果，这些成果是否全国推广？下一步试验区是继续扩大试点范围或是升级现有试点？另一方面，气候投融资试点2022年启动，2024年将出现一些早期成果，预计不少与绿色金融相关。这些进展将对未来的绿色金融政策产生影响，可以提前关注。

注：本文作者郭沛源，原文载《2023中国ESG发展白皮书》。