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江维:《城乡社区可持续总体营造行动的顶层设计与行动能力建构:基于成都市的经验考察》

2021-08-10 18:03:01 mana 106


城乡社区可持续总体营造行动的顶层设计与行动能力建构:基于成都市的经验考察

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【内容提要】成都市在统筹城乡综合配套改革的基础上,以“还权、赋能、归位”的理念进行了基层治理机制创新,并以创新居民的联结方式为手段,以居民为主体实现自我管理自我服务自我教育,提升社区的组织力和集体行动能力,激发社区发展活力,开展了城乡社区可持续总体营造行动,探索了以居民为主体的“三社联动”的新机制。本文基于成都的实践经验,对城乡社区可持续总体营造行动的顶层设计、行动能力建构以及下一步优化对策等问题,进行了系统的思考。随着城乡社区可持续总体营造行动的不断深入,经由社区营造推动城市更新,构建人人参与、人人尽责、人人共享的社会治理格局,会日益成为现实。


【关键词】城乡社区;可持续;总体营造;行动能力;优化对策

【作者简介】江维,成都市民政局机关党委书记,成都市城乡社区可持续总体营造行动的推动者。


本文原载于《复旦城市治理评论》2019年第4辑《社区营造与治理创新》


【引用格式】江维:《城乡社区可持续总体营造行动的顶层设计与行动能力建构:基于成都市的经验考察》,《复旦城市治理评论》第4辑《社区营造与治理创新》,上海人民出版社,2019:26-45.








一、问题提出:社区营造的新时代





我国社区建设从上世纪末本世纪初发轫,城市社区治理模式也经历了由行政型社区(政府主导)向合作型社区(政府推动与社区自治的合作)和自治型社区(社区主导与政府支持)转型的过程(魏娜,2003)。在我国城市治理模式嬗变的过程中,国家先后出台了四个标志性文件:以《中办国办关于转发<民政部关于在全国推进城市社区建设的意见>的通知》(中办[2000]23号)为标志起始,社区建设开始在全国范围内推进,当时的主要任务是为居委会配备基本的工作条件;2006年《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》(国办发[2006]14号)提出加强社区公共服务体系建设的目标;2010年《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作意见》(中办发[2010]27号)对居委会的职责定位进行了进一步明晰,提出不断健全城市社区居民委员会组织体系;2017年《中共中央、国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》(中发[2017]13号)提出了创新社区治理,实现党领导下的政府治理和社会调节、居民自治良性互动,全面提升城乡社区治理法治化、科学化、精细化水平和组织化程度,促进城乡社区治理体系和治理能力现代化的发展目标。

中国改革开放近四十年的历程实际上就是一个重新发现和重新培育社区的过程,社区的重要地位体现在它是拯救城市的一道底线(刘建军、王维斌,2018)。随着经济社会的快速发展,社区越来越随着人们的兴趣和选择而呈现一种可以概括为“多元化”的趋势(郑中玉,2010)。要实现政府治理、社会调节和居民自治的多主体治理的有效衔接和良性互动,仅靠政府资源和服务的输入是不够的,需要激发民众的参与意识,提升社区居民自治水平。社区居民自治是低成本的管理体制创新,是社区建设的内在要求,有利于扩大公民政治参与和加强基层民主(徐勇,2001)。然而,当前社区自治的首要难题是居民对社区无感,社区有区无“社”,居民有权力意识而无责任意识,有权利主张而无公共精神,遇事找政府甚至找社区的依赖心理根深蒂固。居民把社区当成了政府,居委会忙于各条线部门及街道办事处、乡镇布置的繁重工作任务而无暇他顾,将本职任务----组织居民自治----抛诸一边,居民无力组织、无力自治。

为了破解社区自治这个难题,寻找有效的政社良性互动机制,成都市开展了城乡社区可持续总体营造行动的实践探索。成都市的这一探索事实上可以被看作是近年来社区营造的理念和方法在我国城市社区的本土化实践。“社区营造”可以说是过去 20 年台湾重要的社会改造运动,而且已经深化成为一种共同的社会经验(黄瑞茂,2013)。实质上,“社区营造”是以“社区共同体”的存在和意识作为前提与目标,借着社区居民积极参与地方公共事务,凝聚社区共识,培养社区的自主能力(张梅青、张蕾,2010)。其中,不仅包括社区公共空间的形态塑造、居住空间品质的提升、地方产业的再发展和学习体系的建立等,还包括以文化来塑造人,通过社区文化空间的营造,激发人们的地方文化自豪感,创建一个“心之所在”的故乡(张婷婷等,2015)。社区居民的公共精神和共同体意识是社区营造所要达到的重要目标。我国近年来也开展了一系列的社区营造实践,既迎合着我国社会转型期大力推进社会治理创新的政策倡导,也契合了当前城乡社区建设的具体实践,在国家与市场之外寻求一种社会内部的自我驱动发展(尹广文,2017)。社区营造作为一种制度变迁的话语机制和创新社区治理的重要力量,通过回应二十世纪九十年代以来社区建设行动的痛点和进一步在各主体间塑造共识,促进跨域营造联合体的出现,推动社区治理合作体系的形成和发展,帮助实现国家、社会和市场间的良性互动(吴海红、郭圣莉,2018)。社区营造被理论和实务界都看作是协调基层治理中的多元主体关系的重要机制,是实现多元主体良性互动的有效路径。总的来说,以社区营造为代表的城市社区治理的新模式正逐渐在全国各地推广开来。

2016年成都市开始实施城乡社区可持续总体营造行动,至今已有三年多时间。全市4000多个城乡社区,有超过60%的社区开展了营造行动。成都市开展全域性城乡社区可持续总体营造行动有哪些前期制度基础做支撑?在顶层设计上实施了哪些战略构想、设计原则和行动策略?在实践推行中又存在哪些问题,需要进行哪些有针对性的优化对策?这是本文集中探讨的问题。









二、成都市开展社区可持续营造

行动的制度基础建构




2003年成都市开始统筹城乡改革试验,深入实施农村产权制度改革、土地综合整治等一系列改革举措。在统筹城乡改革试验中,成都市基层社会治理面临众多问题,主要包括:社区公共服务供给不足,城乡存在着明显的公共服务差异;公共服务质量不能满足居民的需求;社区原子化、个体化日趋严重,社区居民之间陌生冷漠,对公共事务不关心不参与,对政府依赖心理严重,缺乏自主解决社区问题的意识和能力,社区共同体衰落。2007年,成都市被国务院批准为全国统筹城乡综合配套改革试验区,为了保障改革的顺利推进,成都市创新了以“还权、赋能、归位”为核心的新型基层治理机制,探索了社区居民协商议事制度、社区公共财政制度以及院落自治三项居民自治制度。三项制度运行以来,成都的基层社会初步形成了以民生促进民主,以民主保障民生的基层治理成都实践模式。

(一)构建社区居民协商议事制度,奠定了社区民主决策基础

为解决社区民主决策虚化的问题,2008年起成都探索建立社区居民协商议事会制度。从调整自治组织职能、理顺运行机制入手,社区居民协商按照“三分离、两完善”思路进行:即决策权与执行权分离、社会职能与经济职能分离、政府职能与自治职能分离;完善社区公共服务体系、完善集体经济组织运行机制。随后,全市所有的社区都成立了协商议事会,通过民主选举协商议事会成员、规范社区协商议事会运行保证了该项制度的有效落实。

一方面,民主选举协商议事会成员。中共十九大报告明确指出,形成完整的制度程序和参与实践,保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利(习近平,2017)。成都市的社区居民协商议事会有居民小组议事会和社区协商议事会两个层面。居民小组议事会成员由居民直接选举产生,社区协商议事会成员从居民小组议事会成员中推选产生,保证行权的民意基础。居民小组议事会成员不少于5人,社区协商议事会成员一般不少于21人,保证充分代表民意,吸纳民智。社区协商议事会实行结构席位制,每个小组必须有2名以上代表,保证各方都有“代言人”。社区、小组干部不得超过议事会成员的50%,保证协商议事会代表居民利益。

另一方面,规范社区协商议事会运行。尽量降低议题提出门槛,社区党组织、自治组织、协商议事会成员和10名以上居民联名均可提出议题。议题提出后由党组织审查,审查同意后,列为正式议题提交社区协商议事会。为确保议决事项合法性,五分之四以上协商议事会成员到会方能讨论表决,以应到会半数以上同意为通过。为保证协商议事会成员独立行使表决权,表决必须实行无记名投票。表决结果公示后由自治组织执行。

社区协商议事会制度的推行,明确了社区民主决策的实现途径。社区党组织转变了领导方式,自治组织明确了执行机构的职能定位,社区干部不再“代民做主”。通过把民主决策、民主管理、民主监督的权利还给群众,群众自主意识逐渐增强。在社区协商议事会工作规则中,民主议事的作用得以发挥,保证了民情征集、民主恳谈、民主议决、民主评议、民主监督等环节的畅通。组建社区协商议事会,为广大居民更好地表达自己的意愿搭建了很好的平台,使广大居民能够按照既定的规范参与到社区管理中来,从而,更好地激发了广大居民广泛参与社区公共事务的积极性(唐文娟,2012)。

(二)构建社区公共财政制度,奠定了社区民主管理基础         

2009年,成都市发布《成都市公共服务和社会管理村级专项资金管理办法》首次明确要求市县两级财政每年向全市范围内建制村、涉农社区提供一定的(不少于20万元)公共服务专项资金,建立村级公共财政制度。每年初,村级公共服务与社会管理专项资金即被纳入当年市县两级财政预算。在执行上,主城区相关涉农社区的经费由区财政全额负担,近郊区(市、县)财政按市与区(市、县)5:5的比例安排,远郊县(市)财政按市与县(市)7:3的比例安排。基层社区开设专用账户,实行专账核算、专款专用。村级公共服务专项资金每年的额度从20万元到2015年达到不低于40万元。

2012年,以发布《成都市城市社区公共服务和社会管理专项资金管理办法》为标志,城市社区公共财政制度也全面建立。与农村社区居民的需求不同,城市社区公共服务需求呈现多层次、多样化、综合性的特点,不同群体对社区公共产品需求差异很大。因此,由社区在当年资金总额度内,按照“民事民议、民事民定”原则,主要但不限于用于社区居民自治范畴的六个方面:培育发展社区社会组织,社区志愿服务,社区基础设施维护和维修,社区文体公益活动,社区教育培训,社区和院落环境治理等等。在专项资金使用程序上,严格按照民主原则,民事民议、民事民定。通过宣传动员、收集意见(一户一票收集居民意见)、梳理讨论(院落自治组织对居民提出的项目进行归类、讨论)、决议公示(召开社区居民议事会或居民代表会议按照议事规则对项目进行逐项讨论、审议,综合每一项目的轻重缓急、居民意愿强度、居民自筹资金额度、项目资金需求总额等因素,逐项形成表决意见,并最终形成社区拟实施项目建议方案予以公示)、项目听证(对拟实施的项目方案召开社区事务听证会征求利益相关的居民群众意见)、组织实施、监督、评议完善、档案归集九步程序,对每一个公共服务项目由居民自治的机制进行供给,进行资源的有效配置。每个社区配置公共服务资金的标准从不低于每百户3000元提高到不低于每百户4000元。社区公共财政制度的建立,既切实解决居民利益需求,又极大地调动了居民参与社区事务的积极性,激活了居民当家作主的主人翁意识,实现了从过去公共服务“自上而下”的行政安排模式向“自下而上”满足居民内生服务需求的自主模式的转变(明亮等,2016)。

社区协商议事制度与社区公共财政制度共同构成具有成都特色的参与式社区治理的政策主干。一方面,通过增进公共服务供给与受益者之间的匹配性,有助于提高公共服务的效益和可持续性(黄俊尧,2015)。另一方面,通过将居民吸纳进社区公共事务的决策执行监督全过程,在这个过程中训练居民的民主意识、参与意识、协商意识、公共意识,有助于形塑社区居民的主体意识和公共精神。有学者就指出把陌生人变成熟人的社区共同体是城市社区建设的重要内容,是化解城市社区问题的有效理念(李宽,2016;杨君等,2014)。

(三)构建院落自治制度,奠定了居民常态化参与基础

在院落层面建立院落居民议事会、院落自治小组(院落管委会、业委会),以民主协商的方式汇集院落居民的意见建立院落自治的规约。院落自治组织根据全院居民达成的共识,受全体居民委托,进行自我管理、自我教育、自我服务。院落自治制度包括“三有一公开”:有院落自治组织、有院落自治规约、有院落自治活动、院落的事务财务全公开。院落自治把居民的公共参与应用到日常生活场景,为社区居民直接的、常态的参与社区事务奠定了基础。

通过社区协商议事制度、社区公共财政制度以及院落自治制度,形成了具有成都特色的居民社区参与制度体系。不仅培育发展了众多的社区自组织,把社区居民通过各种联结“团”进了一个个社群,畅通了居民社区参与渠道,激发了居民参与意识,培育了志愿精神,提升了参与能力。而且居民自治范围得以拓展,社区矛盾得以化解,夯实了基层社会管理基础,探索了政府行政管理和基层群众自治的有效衔接与良性互动机制,形成了“以民主保障民生、以民生促进民主”的成都模式。

(四)构建“三社联动”制度,奠定城乡社区可持续总体营造的专业基础

2008年“汶川地震”涌现出大量志愿者,这些志愿者完成灾害救助工作后继续留在公益领域,逐步由志愿者组织转型为公益组织,如爱有戏、心家园、新空间、一心公益等都是这样发展而来。其时,港、台、上海、广州、深圳等地资深的社会工作专业的老师们带给成都专业的社会工作理念和方法,很多老师不仅为成都培训社工人才,还在成都成立社会工作机构。与此同时,成都市大力开展社会组织登记管理体制改革,对四类社会组织实行直接登记,设立社会组织培育发展专项基金,培育发展社会组织参与基层治理。每年仅市民政部门投入的资金不少于5000万元,加之社区公共财政每年15个亿的投入,为成都的社会组织发展创造了良好的环境。2018年底,全市社会组织达到11000个,全市社工机构达到600个,专业社工人才11890人。

2014年成都市开展“三社联动”试点,按照“政府引导、社会协同、多元参与”的原则,探索完善了以政府购买服务为牵引、居民需求为导向、以社区为平台、社会组织为载体开发项目、以社工为骨干提供专业化服务的“三社联动”基层治理新机制。“三社联动”推动了基层政府职能转变和社区职能回归,激发了社会组织活力,提高了社区服务水平(詹庆,2016)。

为适应基层社会治理人才能力现代化需要,成都市相继成立了村政学院、社会组织学院、城市社区学院3所特色培训院校,此外还有各区(市)县的党校、四川大学、西南财大等10余所高校、社工人才基地等。通过共同开展面向政府部门、街道乡镇、城乡社区和社会组织的人才培训,初步形成了富有成都特色的基层治理人才教育培训体系。

成都市近十年的社区治理实践,通过对社区议题进行议事协商训练、使用公共服务资金撬动居民参与、实施院落自治将社区参与应用到居民日常生活场景,打下了社区居民的参与基础;通过“三社联动”激发了社会活力,打下了社会组织和社工人才参与社区治理的专业基础。









三、成都市开展城乡社区可持续

总体营造行动的顶层制度设计




2016年1月,成都市开始进行城乡社区可持续营造行动.2017年成都市出台《市委市政府关于建设高品质和谐宜居生活社区加强和完善城乡社区发展治理的意见》,要求将社区营造纳入社区发展治理五大行动,要求到2020年全市90%的城乡社区要开展总体营造行动。

(一)战略构想

如果说“三社联动”是社区发展治理的初始阶段,社区营造就是社区发展治理的进阶或者高阶阶段。何以言此?代表社会力量的“三社”成为基层社会治理不可或缺的构成要件,它们在与地方国家共同致力于社区治理实践、社区建设目标而得以彰显其现实意义(徐选国、徐永祥,2016)。“三社联动”达成了社会组织和社工人才与社区互动的机制,这个机制的关键在于政府购买服务,通过政府购买社会组织(社工人才)的专业服务满足居民的社区服务需求。在这个机制下,居民是消费者,是服务的接受者,政府是提供政策和资金的主导者,社会组织(社工人才)是专业力量为居民提供服务。

然而,政府的资源是有限的,政府购买只限于政府作为责任主体应该提供的社区公共服务,还有绝大部分居民需求的个性化、差异化的社区服务,政府无力提供、市场又满足不了,需要探索新的解决机制。这种新的解决机制不仅要推动社区、社会组织、社会工作三者的良性互动,更要通过互动对社区进行再组织,促进形成横向的非正式的行动者网络体系。与此同时,在基层党组织领导与政府主导下,推动专业社会组织协同,并与居委会合作,在行动者网络体系中寻找具有利他精神的社区领袖(居民骨干),团结网络体系中的积极行动者,服膺生活的逻辑,促进因不同的社区需求、问题、利益、兴趣驱动的关系联结成为居民自组织,并在支持性专业社会组织激发、培育、陪伴下转型为社区功能性公益自组织,由专业社工人才对自组织进行能力建设(赋能)。此外,面对社区的生活议题,通过协商达成共识,建立民主管理的制度规约,进而推动集体行动,促进社区的环境生态化、邻里互助化、服务自主化,提升社区的福利水平和居民的幸福指数,将社区营造成为急难相扶、出入相友、守望相助的社会生活共同体。

简言之,以“三社联动”机制促进社区本地力量的生长,培育发展社区社会组织,推动集体行动解决社区生活议题。在党的领导与政府支持下,社区内的社会组织、市场组织、驻区单位、居民自组织有机联动,实现自治理、自发展的过程,就是社区营造的过程。

(二)设计原则

成都社区营造从培训开始启动。2016年成都市举办“社区营造高级研修班”,将全市民政系统从事社区建设的政府工作人员、部分街道乡镇主管社区建设的主官、社区书记、社会组织负责人等300余人组织起来,邀请清华大学社区营造研究中心的专家重点讲解何谓社区营造、为何要进行社区营造、如何进行社区营造,进行了为期三天的扫盲培训。2016年5月,成都市民政局印发关于开展城乡社区可持续总体营造行动的通知,拉开了全域社区营造的序幕。随后,市民政局印发《开展城乡社区可持续总体营造行动的通知》,对营造行动提出了以居民自治为总体原则的七大原则。

1.民主体原则

居民是社区的主人。居民不仅是公共产品的消费者,更是社区公共事务能动的建设者、问题的提出者、组织化的参与者、公共产品的提供者。居民是有能力的,居民的社会资本能够为社区所用,汇聚起来,就是能够解决社区问题的丰富资源,而组织化的居民才有力量推动社区的发展,这个力量就是社区的力量。居民主体是社区营造的首要原则。

2.协商民主原则

社区是去中心化的场域,在社区只能经由不同利益主体间的平等协商达成共识来推动问题解决。协商民主的逻辑要贯穿社区发展的全过程,既要尊重多数人的意见,又要让少数人的声音被听见,使居民在协商中提升民主议事的意识和能力,提升制定规则的能力,提升契约精神和公共精神。协商民主是社区营造的核心原则。

3.自下而上原则

供给侧改革的目的就是要解决政府提供的服务和产品与居民真实需求不匹配的矛盾。往往政府辛辛苦苦实施了自认为对居民有利的实事,然而居民并不买账。因此,最有效的办法是做居民们想做而且他们能做,能够“参与”的事,而不是做自上而下要求居民“参加”的事。居民参与社区公共事务应当形成事由民议、策由民定、财由民理、责由民担、效果民评的长效机制,在自下而上开展社区营造行动的过程中塑造居民的责任意识和志愿精神。自下而上是社区营造的通用原则。

4.共同参与原则

社区是社会生活共同体,社区范围内的所有居民、组织都是社区成员,都有参与社区事务的权利、责任和义务。所谓共同参与,并不是一个社区所有的居民共同关心一个问题,而是有一群人关心一个他们共同希望解决的问题,另外一群人、两群人关心其他的问题。针对这些问题,一群人一起来出主意想办法,或众筹、或互助、或共同决定信托代理管理人,将一个个困扰大家日常生活的问题通过自组织的集体行动进行化解。通过达成共识的自治规则进行自主管理,共同营造舒心美好的温暖家园。共同参与是社区营造的共治原则。

5.权责一致原则

谁主张谁受益,谁受益谁负责,权责一致是社区营造的行动逻辑。“天下没有免费的午餐”,如果免费那一定是有人买单。即便福利国家也不可能由政府满足所有居民的全方位需求。政府有依法承担基本公共服务的职责,此外的各种个性化、差异化的需求,应当按照权责一致原则区分政府、市场、社区自治组织、居民自组织以及居民之间的权利责任义务边界。在社区公共事务领域,引导居民主动承担营造美好生活的社区责任,建立自组织自主解决社区公共生活议题。权责一致是社区营造的基础原则。

6.过程导向原则

居民对社区公共议题进行有序协商达成妥协和共识,进而形成有效集体行动的过程,既是完成某一项社区营造行动项目的过程,更是对居民的公共意识公共精神进行培育的过程。社区营造行动过程的价值高于行动效率及结果,更多时候需要牺牲效率,经过一个又一个持续不断的营造行动,完成一个又一个公众教育任务,在行动中实现社区营造的终极目标----社区公众教育。过程导向是社区营造的价值原则。

7.可持续原则

社区营造的核心任务是本地人整合本地资源,服务本地需求、推动本地发展。由于提供服务的自组织成员是本地居民,他们是永不离开的志愿者。社区营造集体行动的动力来源于社区居民的真实需求,行动者能够将需要解决的问题作为创造价值的机会,通过解决问题获得居民用出钱、出力、出心、出席表达的价值认同,从而获得可持续发展的资源,如此循环往复自然实现社区营造可持续发展。可持续是社区营造的关键原则。

(三)营造策略

成都的实践证明城乡社区可持续总体营造行动是实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动的有效路径。社区营造最终是要使社区居民自己行动起来,主动关心社区公共事务,达成居民共同认可的社区愿景,发掘和培育本地资源解决社区问题,实现社区可持续发展。

不同的社区开展营造的方法和路径往往因人因时因地因势不同而千变万化,无有穷尽,然而撇开种种各异的表象总有一定规律可循,有一定路径可依。社区营造“造”什么其实并不重要,重要的是营造的过程,在这个行动的过程中“造”出对社区的认同,“造”出公共精神,“造”出社区的文化与价值共识。

第一步,发掘培育社区积极行动者通过开展各种居民乐于参与的社区活动,将居民“诱”出家门,增加他们面对面沟通、交流、互动、连接的机会,引导居民关心社区公共事务,激发参与意识。在社区活动、集体行动中发掘有志愿精神的积极行动者,给予资金、资源、组织、培训等多方面支持,将其发展成为居民骨干,也就是社区积极行动者。简单说,就是在社区发现“好人”,培养成“能人”,引导成“社群领头人”。

第二步,引导积极行动者组建居民自组织。对社区积极行动者进行知识、态度、能力全方位赋能,在提高其组织、沟通、协商、协调能力的同时,加强居民骨干对项目管理、筹集资金、处理矛盾和建立规则等实务技能的培养,使其有能力带领居民一起做他们想做而且能做的事。逐歩将社区活动项目化、项目组织化、组织在地化,形成一个个互助合作的居民自组织,如老年协会、儿童团、健身营、绿植组、厨艺队、合作社、公益市集等。改变居民在社区“一盘散沙”的格局,形成多样化、多元化的社群组织。

第三步,以建构公共性为目的转化自组织。营造多样性是社区营造的初始任务,然而多样性不必然导向公共性。因此需要引导以社交凝聚的文体娱乐自组织向院落自治、社区安全、邻里互助、环境卫生、互助养老、幼儿照顾、垃圾分类、社区融合、“三留守”关爱等能够提供社区准公共产品的公益自组织转化,也就是提升居民集体行动的公共性,提高居民管理社区公共事务、解决社区矛盾问题的水平。

第四步,开展社区公共意识公共精神教育。在社区营造行动中开展法治、规则、权利、责任、民主、参与、合作、协商、公私界线、尊重多元价值、利他志愿精神等公共意识教育,在集体行动中培养具有公共精神的社区居民,不断提升其参与社区公共事务、解决社区公共议题的意识和能力。当行动带来的改变被更多的居民看见,就能不断影响更多居民成为具有社会主义核心价值观的社区志愿者,为了他人的利益愿意参与更多的社区活动,进而不计得失为邻里提供更多互助志愿服务。

第五步,寻找支点撬动社区营造。通过关键支点切入,带动居民意识转变和行动能力提升,解决一个至多个社区公共议题,撬动整个社区开展可持续总体营造行动,达成当地居民达成共识的社区愿景。通过对成都市的社区可持续营造行动的经验总结,能够撬动社区营造的关键支点主要有以下几类:

其一,满足居民服务需求。专业社会组织从为空巢老人、留守儿童、困境残疾人、失业人群等特殊群体提供专业服务切入,通过开展团体活动、技能培训、社区教育,发掘服务对象中有意愿为邻里进行志愿服务的居民,进而协助服务对象在骨干志愿者的带领下组织起来,开展以志愿精神为行动逻辑的自助互助的自我服务。

其二,管理社区公共事务。从村组道路建设管理、沟渠清掏、小区公共环境卫生、秩序维护等社区公共事务切入,动员居民通过协商甄选迫切需要解决的公共议题,集体商议制定公共事务管理制度、管理规约,建立院落自治委员会、小区自管小组、沟渠维护小组、水库管理小组、安全巡逻志愿队等自我管理的自治小组,形成社区公共事务自我管理长效机制。

其三,建构社区公共空间。从社区公共空间的规划、设计、建设、营运切入,通过社区居民参与、社区规划师协作,建设长者空间、连心驿站、社区书馆、风雨长廊、休闲广场、露天凉亭、社区花园、可食地景等室内外公共空间,组建空间使用、维护的志愿者团队,建立公共空间共享维护机制,为居民创造有利于交往、互动、协商、互助、学习、活动的空间场景。

其四,营造社区生态环境。从美化改善居住环境切入,通过动员居民共同参与营造绿色生态、环境优美的院落、小区、社区、街道,普及自然教育、垃圾分类、资源循环利用等绿色生态环保理念,撬动居民组织化参与社区环境治理。

其五,发展社区产业。从产业发展切入,挖掘当地优势资源,发掘社区骨干,通过建立合作社、兴办社区社会企业、改建民房兴办特色民宿、发展乡村体验旅游、推动城乡社区互助等方式,吸引更多群众参与乡村振兴大业。

其六,形塑社区文化。从群众喜闻乐见的民俗节庆活动、非物质文化遗产保护、天府文化传承、社区历史发掘等方面切入,通过活化社区历史文化、促进邻里交往互动、催生社区网络联结增进信任、促进互助,创造社区集体记忆,营造社区共同意识,形塑社区公益文化。

城乡社区可持续总体营造支点多元开放,既可从资源,也可从需求,还可开展兴趣活动,以及发展产业、管理公共事务等切入。通过支点撬动社区可持续总体营造行动,其核心目的在于以持续的造“物”造“事”的集体行动实现造“人”,培育居民的公共精神和社区意识。

第六步,搭建平台深化社区协商。搭建多方参与协商的议事平台,推动社区各利益相关方遵照众事众议共决的原则,求得社区公共利益的最大共识,并形成有效的集体行动解决社区公共议题。广泛吸收各类社会组织、业主委员会、物业公司、驻社区单位、农村集体经济组织、农民合作组织及成员、流动人口等参与协商,通过开展常态化的社区协商工作,引导居民在沟通、协商、妥协的过程中形成民主意识、主体意识、公民意识。推动建立村规民约、社区公约、院落公约、林盘公约等社区规范,形成社区居民有序自治的良好风尚。












四、成都市城乡社区可持续营造
的行动能力建构途径





社区营造仅有政策的顶层设计是不够的,相关推动者的意识和能力是社区营造成败的关键。成都市社区可持续营造行动能力建设分为三个维度。

(一)通过还权赋能的方式,提升各治理主体的合作能力

城乡社区可持续总体营造行动需要各级政府、专业社会组织(平台组织、支持组织和陪伴组织)、社区“两委”、社区居民自组织各司其职各负其责分工合作共同推动。因此厘清各自的主责主业,将政府以外其他主体的权力还给他们,同时开展知识、专业、技术的赋能,进而平等开展共治合作,是合作能力建构的第一步。

实施社区营造的“第一推动力”是政府的主导和推动。政府在做顶层设计的时候需要明确不同主体的角色职能,政府自身的角色主要集中在提供法律、政策、规划、资金资源的支持,而将社区公共事务的协商、决策、执行、监督、评价等权力还给社区,将专业支持的权力还给社会组织。政府不应该放任政绩冲动随意干预社区的具体营造过程,需要处理好指导与共治共建共享的关系。

专业社会组织在社区营造中需要起三个作用,一是作为平台枢纽组织为一个区域的社区营造行动提供全过程的总体支持,二是作为专业支持力量为全市从事社区营造推动的社会组织提供某一方面能力的深度支持,三是作为某一个或几个社区开展营造行动的支持组织提供长期的陪伴与协助。总之,社区营造行动中的社会组织其专业性都体现在促进社区发展的能力上,而不是为居民提供某一方面具体的专业服务上。

社区“两委”-----党组织和居委会----是社区的领导组织和枢纽自治组织,社区党组织是领导核心,把握社区发展的方向、提供支持、带领和动员社区内的党员发挥积极作用,把更多的党员志愿者培养成为积极行动者以至居民自组织的带头人。社区居委会是居民自治组织,与专业社会组织合作,通过动员、组织居民自我管理自我服务自我教育提高居民的组织力行动力。

居民自组织是社区参与的主体,是满足居民需求提供社区准公共产品解决居民矛盾纠纷的主要力量,在社区居民还没有这样的意识和能力的时候,政府、社会组织、社区“两委”要通力合作,通过实施一个个社区营造项目,在行动中不断磨合、不断尝试、不断协作,提高居民自组织的公共意识和集体行动能力。

成都实践证明:城乡社区可持续发展总体营造就是实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动的有效路径。社区营造最终是要使社区居民自己行动起来,主动关心社区公共事务、达成居民共同认可的社区愿景、能够发掘和培育本地资源解决社区内问题,实现社区可持续发展。

(二)加大社会创新力度,建构社区营造的生态价值链能力

成都市民政局每年投入2000万元实施社区营造示范项目,示范项目委托具有专业能力和经验的枢纽型社会组织做整体运营。通过采用公益创投的方式,让专业社会组织通过申报评审最终以项目的形式,直接入驻到社区,以“协助者”和“陪伴者”的角色培养社区居民的公共意识和参与意识,协助其发展自组织,建立协商议事规则。逐步实现社区居民从接受服务到参加活动到主动参与公共事务的转变,从而实现社区自治,创新社会治理。

然而,这样的示范项目需要依靠财政投入资金支持,长此以往仍然会造成社区以及社会组织、居民自组织的依赖。因此,需要创造社区发展的生态价值链闭环,以实现社区的可持续发展。社区基金和社区社会企业、社区公益自组织三位一体,可以形成社区良性发展生态链。

1.发展社区社会企业

大力发展植根社区的社会企业,以商业为表、公益为核回应社区需求。充分发挥社会企业以社会责任为使命的天然优势,遵循按劳分配、管理自治、民主决策等原则,在解决困难群体就业、消除社会排斥,社区贫困救助、促进资源循环利用、满足居民生活服务需求等方面弥补政府福利空白。社区社会企业将盈利收益捐赠给社区公益基金(会),用于支持社区自组织和社区中的积极行动者开展社区营造行动。

2.建立社区公益基金

社区区域内的所有个人和单位都是社区营造的潜在资源。通过闲置物品交易的社区市集、主妇联盟的共同购买、乡村社区生态农产品对接社区销售、辖区单位和社区居民捐赠、企业冠名、公益慈善超市、创办社区社会企业等多种方式,可以筹集社区公益微基金。公益微基金的筹集过程,就是筹钱、筹人、筹规则的过程,在这个过程中撬动居民参与社区公共事务。

社区社会企业的利润盈余进入社区公益基金的资金池,用以资助社会组织的专业服务以及社区居民自组织的集体行动,解决社区问题、满足社区需求。此闭环形成的社区可持续发展的公益生态价值链,可以极大增强居民自主意识,降低对政府的依赖,增强社区可持续发展能力。

(三)通过全方位多维度支持,提升“三社”的专业能力

大力度培训提升社区营造人才的专业能力。成都市社区营造起始于市级层面的大型培训。培训分线上线下,线上培训在市民政局支持下已经形成社区营造课程体系,领域覆盖城乡,既有社区营造通识课(解决思想意识层面的问题),又有专业课(如社区基金会领袖训练营、社区营造田野营以及罗伯特议事规则、PRA工具、社区动员方法等实用技术),并且还在不断开发新课程。线下培训,各区(市)县、街道、乡镇甚至社区根据需要都在举办各种能力提升培训班、工作坊、论坛、沙龙,成都市的社区工作者、社会组织工作人员能够零距离接受到需要的培训,全天时修炼工作能力。

大力度宣传提升社区营造影响力。成都城乡社区可持续总体营造行动通过一个网站(成都社区营造)、一个微信公众号(成都社区营造)以及众多的新媒体形成的媒体宣传矩阵,宣传所有与社区营造以及社区发展治理相关的政策、优秀的社区营造项目、社区营造故事、社区的变化、行动者的思考、行动研究报告,影响更多的同行者,在成都形成了比较浓厚的社区营造氛围。

开发社区营造实训基地促进营造共学。开发线上社区营造地图,呈现每个开展营造行动的社区的历史、文化、特产、美食、资源、特色以及营造成效。通过展示出一幅幅线上动态的“清明上河图”作为一种行动的实训基地,此图还为一个因社造而兴起的产业----成都社区营造游学----提供了无限多可能的游学路线组合,成都开展社区营造的社会组织和社区以及基层政府能够按图索骥菜单式自选学习对象,实地进行相互学习,提升营造能力。

以项目督导方式提升社会组织的专业能力。每个社区营造项目配备督导指导实践。以市级层面的示范项目为例,作为运营平台的第三方社会组织,建立起“1个项目+1个高校专家+1个资深督导+1个专业社工”的“四位一体”专家督导机制。依托公益行业现有资源,邀请15位行业专家组成市级城乡社区可持续总体营造项目督导团队,并结合项目地域、项目类别,划分5个督导互助小组。根据对项目督导需求的调查情况,对社会组织及执行项目开展专题线上督导、预约督导、实地督导、大咖专栏和日常督导服务,促进社会组织、项目间的资源共享与交流互动,共同提升专业能力。

参与式评估助力社区和社会组织能力共同提升。成都市市级社区营造示范项目评估,采取了与传统的项目评估方式不同的参与式评估的体系和方式。传统的规范性评估存在评估双方地位不平等,缺乏尊重;评估团队素质参差不齐,缺乏标准;有关评估的信息不透明,缺乏问责等问题。为解决这些问题,2016年成都市民政局联合四川大学民政部国家社会工作专业人才培训基地的专家团队,通过与三种不同类型的在地组织的反复磨合,研发了一套适用于成都市社区营造项目和执行机构的评估体系——“成都市社区公益服务项目评估体系”,也称“参与式评估体系”。“参与式评估体系”秉持公开、公平、开放的价值观,尊重每一个“人”的权利和知识体系,强调自下而上的获取信息和自上而下的分享信息的一种评估方法。该体系包括6大范畴,53项具体指标,由经过培训的“参与式评估员”按照具体的操作流程,在实地对项目进行评估。通过评估过程中的问答和评估意见反馈的方式,协助被评估机构认识问题,改进问题。参与式评估更重要的目的,是帮助承接项目的社会组织,能够通过接受评估的方式,更好的完善自身的制度建设,为服务对象提供更好的服务。参与式评估能够真正实现评估方和被评估方权责对等、互相尊重;评估团队经验丰富,能够看出项目的问题,提出中肯有效的改进建议;被评估方在项目开始之初就了解评估的内容,并在项目的执行过程中根据评估的要求完善自身建设。通过每一次评估,各方都获得成长。

以社区营造平台支持社区营造行动。开展社区营造行动两年之后,成都市进一步探索以各种社区营造支持平台为抓手推动更大范围、更具深度的营造行动。2018年4月市民政局、市委组织部、市委社治委联合发布的《关于进一步深入开展城乡社区可持续总体营造的实施意见》要求,成都市社区营造第三年市级示范项目支持重点为支持“平台营造”。具体包括:各区(市)县成立的城乡社区可持续总体营造支持中心,或委托枢纽型社会组织承担本地城乡社区可持续总体营造支持工作,整合支持本地城乡社区可持续总体营造项目;街道(乡镇)建立的社会组织支持中心,或社会组织联合会,服务本地社会组织、社区自组织,形成县、乡两级社会组织服务平台,促进支持型专业社会组织发挥好陪伴、助力城乡社区可持续总体营造的作用。鼓励区(市)县、乡镇(街道)等区域范围创新探索“营造平台”的资助方向、资助方式、评选运作方式等各级别以及区域组合推进社区营造,或者是具有专业取向的营造平台,比如社区规划服务中心,社区环境提升中心等。以乡镇为范围的社区营造平台可以统筹区域资源,支持有深厚历史文化的场镇、古乡村落开展全乡全镇整体社区营造。不同层级和取向的社造平台之间也可以开展具有互补性的项目合作,整合资源,共同为区域协同社造贡献力量。

开展行动研究不断生产本土社区营造知识。开展社区营造的第一年,市民政局有意识引导参与市级示范项目的社会组织执行团队参加行动研究训练营,学习行动研究的理论和方法。在实施项目的同时开展全过程行动研究,不断总结、反思项目执行每一步行动的得失、经验、教训、行动与目标的契合程度、可改进之处、可升华萃取的知识、可推广的方法、实践中验证的理论、颠覆的理论、发现的具有价值的本土社区营造知识,形成行动研究报告,不断丰富成都社区营造的本土知识体系,让实践者从实践中受益、提升能力。








五、结论与讨论




在以“还权、赋能、归位”为核心的基层治理机制创新基础上,开展以自治理自发展为目标的城乡社区可持续总体营造行动,实现居民自组织动员在地的资源解决在地的社会问题,推动以居民为主体的自治行动。这些自治行动是自发自动的,不是被动强制的,这个过程中政府、社会组织、社区、居民自组织相互助力形成良性互动,社区因了这样的行动实现可持续发展,就真正意义上实现了社会治理创新,实现了社会的和谐善治。

成都市开展营造行动的目标不仅仅是实现社区的发展,是要通过社区营造达致城市更新,为城市发展奠定善治基础。成都市提出“建设高品质和谐宜居生活城市”的目标,要实现这个目标,单靠政府精细化管理是远远不够的,需要有治理的理念,需要多元主体合作共治。政府作为多元主体中最重要的第一推动力,需要具备社区营造的理念,还权赋能,以人民为中心,把社会组织和社区自治组织、居民自组织作为治理主体,政府与社会共同治理,而不是把社会作为被治理的客体。现阶段,成都市的城乡社区可持续总体营造存在的最大问题,在于没有突破单部门或单独几个部门“分头行动”的行动瓶颈。以分工为基础、以各司其职和层级节制为特征的传统官僚制,日益导致了行政业务之间、政府各部门之间的分割,形成了“碎片化”的分割管理模式(唐兴盛,2014)。社区可持续总体营造真正长久发挥作用的关键在于政府内部的部门协同和整合。除了存在部门分割和碎片化的问题,绝大多数政府部门还没有社区营造的理念和意识,仍然以传统的行政思维推动工作,用目标考核、下达行政命令的方式要求街道和社区完成本部门的工作任务。

如何以社区营造推进城市更新?政府不可能无限度承担提供所有居民所需社区服务的责任,因此,唯一的办法是让每一个有责任感的公民为了社区的共同利益能够随时准备参与更多的社区活动,承担更多的社区义务,贡献更多的志愿服务。只有这样,才能形成人人为我、我为人人的社区文化,才能形成人人参与、人人尽责、人人共享的包容性城市治理格局。包容性城市治理强调城市发展“以人为本”、注重城市均衡发展、强调对多元化、异质性的包容、突出城市发展成果为所有人“共享”(李烁、曹现强,2018)。只有在包容性城市治理理念的指导下,才能最大限度激发公民爱邻居、爱社区进而爱城市爱国家的家国情怀,激发每一个因为这个社区、这个城市给予了自己爱与关怀的人相互助力,真正让人民成为创造美好生活的主人。

因此,无论是城市的规划、建设、城市更新、小区治理、垃圾分类、消除贫困、生态保育、环境维护、社区就业、社区安全、社区教育、社区健康、社区经济、产业发展、社会救助,还是社区养老、社区托幼、课余托管、早教、助餐、助残……,所有应该政府作为责任主体承担的基本兜底的公共服务职责以外的社区服务,也就是需要以社会为主体的服务,相应的政府部门----教育、医疗、就业、城管、房管、规划、建设、园林等----都应该用社区营造的理念和方法,以居民为主体,由居民自主协商主动参与付诸行动解决社区问题。在这个过程中,每一个相关的政府部门要为社区居民提供他们所需要的政策和资金、资源的支持,帮助他们增强自我管理自我服务自我教育的能力。当居民团体的能力不足需要政府部门以外的专业力量来服务的时候,支持他们自主选择购买社会组织、社会企业或者市场力量来提供服务。这样的机制,把参与治理的权力还给社会,为社会提供赋能支持,从根本上厘清政府和社会的关系,才能够实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。



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编辑:黄佳宁
审核:陈水生