原创 半月谈
当前应对气候变化已经成为全球共识，但国际气候治理规则尚未正式确立。欧盟近期提出“碳边境调节机制”（CBAM），计划对欧盟进口商品征收碳边境税或要求购买碳排放配额。拜登政府正在推行积极的气候能源政策，并欲借重返《巴黎协定》及主办全球气候峰会契机，重返国际应对气候变化舞台的中心。
若美欧联手形成西方国家利益主导下的碳边境税集团，不仅会对我国相关出口造成重大影响，还可能使我国在新一轮全球气候治理规则上处于被动地位。对未来美欧可能借助“气候外衣”加剧对我国“绿色打压”的风险，应及时采取有效措施积极应对，推动建设“绿色丝绸之路”。
新疆哈密：实拍戈壁滩上风电机，犹如舞者迎风起舞（图片来源：视觉中国）
1
全球气候治理新格局带来挑战
从欧盟近期紧锣密鼓的举措不难看出，其推动CBAM已势在必行。2019年12月，欧盟推出绿色新政计划。继2020年3月提交影响评估报告后，2020年9月欧盟委员会将CBAM纳入立法提案。2021年3月，欧洲议会通过了设立CBAM的原则性决议。按预计进程，2022年完成立法，并于2023年开始实施。CBAM的执行及可选模式主要包括以下三种：一是征收碳边境税或关税，即在欧盟边境对部分具有碳泄漏风险或特定的碳密集型产品征收进口关税；二是欧盟碳交易机制（EU ETS）配额，即进入欧盟的商品将纳入欧盟碳交易机制，根据含碳量购买碳交易配额，承担相同的碳履约成本；三是在消费层面征收碳税，即对CBAM覆盖的进口产品和国内产品征收碳税。从欧盟各方讨论情况看，碳交易机制可能成为欧盟率先实施的方案。根据《巴黎协定》“国家自主决定贡献”机制，各国可采取不同力度的减排政策。美国的整体方向是进行碳税改革，欧盟内部则主要采用碳排放交易系统。欧盟推行CBAM主要出于限制碳泄漏、维护国内企业竞争力及资金筹措等方面考虑。欧盟各国认为，有必要通过CBAM更好监测欧盟进口商品的温室气体含量，敦促对方采取与欧盟等同或相当的措施。此外，CBAM每年将带来40亿至150亿欧元收入，可用于资助“绿色协议”中的清洁技术创新、基础设施现代化及国际气候融资等部分工作。究其更深层次动机，欧盟可能欲借CBAM之机，对碳减排未能履约的国家设立绿色贸易壁垒，并在新一轮全球气候治理规则体系中抢占制高点。
2
谨防在全球气候治理体系中陷入被动局面
当前碳边境调节机制再次提上日程，且越来越多的发达国家对此持支持或开放态度。美国虽未在联邦层面建立全国性的碳排放交易体系，在机制上尚不具备推动CBAM的成熟条件，但拜登政府一直热衷于气候外交，近期美国贸易代表办公室也公开表示，考虑征收碳边境税。英国首相约翰逊正全力推动形成西方七国的碳边境税措施制度。日本已经着手展开磋商，试图建立美欧日三方框架。从日本政府最近公布的“绿色增长战略”看，日本正在讨论实施碳关税，以确保其企业的竞争力。然而，碳边境调节机制在实施过程中仍存在诸多障碍。一是对碳排放的核算较为困难。CBAM将采用全生命周期方法测算商品包含的碳排放，既包括商品本身，也包括中间品和最终品的碳排放。但不同国家间核算标准及数据基础并不一致，许多国家既没有能力也缺乏资金和技术建立与EU ETS水平相当的核算体系，因此无法保障与欧盟碳核查要求相符的透明度。二是与WTO的“非歧视原则”相违背。欧盟推行CBAM的实质是强迫其他贸易国与欧盟一起，进行对等程度减排，本身违背了“共同但有区别的责任”原则。三是各方利益仍存在较大分歧。欧盟各成员国能源转型进度参差不齐，对天然气、核电投资分类及如何实现减排目标，一直存在巨大分歧。美欧之间也存在立场差异和利益冲突。在中国、俄罗斯、印度等发展中国家看来，欧盟是在利用这项气候议程设置新的贸易壁垒，对此一致表示反对。具体而言，欧盟推行CBAM将会使国际贸易体系和产业格局发生变化，对我国发展和参与国际竞争构成新的挑战。首先，我国对欧盟出口的相关行业和企业将遭受较大经济损失。2020年，我国已成为欧盟第一大贸易伙伴。据高盛集团分析，若对整个碳足迹征收每吨二氧化碳100美元的碳税，中国对欧盟总出口将被征收每年350亿美元的碳边境调节税。其次，我国碳密集产业将遭遇欧盟等国际市场竞争挤压。当前，我国仍处在产业结构偏重、能源消耗偏高的经济转型期，出口的制造业产品多处于国际产业链中低端。我国电力行业碳排放因子远高于欧盟平均成本，钢铁产量约占全球一半并向欧洲大量出口，出口产品在碳税上不占任何优势。此外，在西方主导的全球气候治理体系中，我国有陷入被动局面的风险。对此我国应主动作为，积极联合世贸组织发展中成员及相关支持力量，倡导建立公平合理、合作共赢的国际气候治理体系及碳管理规则。
3
积极参与国际规则制定，推动建设“绿色丝绸之路”
围绕CBAM的合法合规性及影响等，主动与欧盟开展对话。首先坚定表明我方态度，坚持我国发展中国家定位，坚持CBAM要体现《巴黎协定》“按照不同的国情体现平等以及共同但有区别的责任和各自的原则”，不能由欧盟代替全球制定碳边境税制度。与欧盟保持紧密磋商，重点围绕CBAM的核算体系、工作机制、透明度及其与WTO规则协调性等内容，考量其合法合规性。强调在计算碳排放量时，对于碳单价的核算不能一概而论，要根据各国发展实际情况体现国家之间的差异。积极参与和引领国际标准与规则制定，推动建设“绿色丝绸之路”。立足引领气候治理国际标准与规则制定，以免被部分西方国家“带节奏”。美国总统拜登刚上任，就通过颁发行政令“将应对气候危机置于美国外交政策和国家安全的核心”。可以在气候治理外交、绿色经济市场、绿色投融资政策及标准规则制定等领域，全方位加强同美合作，并可考虑将核能、清洁交通、传统能源低碳转型等作为重点合作领域。同时，依托“一带一路”“金砖+”等合作机制，保持与印度、巴西、俄罗斯等发展中大国密切合作，持续推动建设“绿色丝绸之路”，完善“一带一路”绿色发展国际联盟、绿色投资原则等合作平台，多方位拓展区域及全球绿色经济伙伴合作。发挥全国碳交易市场作用，扩大碳定价覆盖范围。欧盟碳排放交易系统较为成熟，目前已进入第四阶段（2021-2030年）。相比之下，我国碳市场建设刚起步，短期内实现国际市场对接难度较大，更多可在碳交易规则等方面加强对接。如在目标设定、配额初始发放、核算规则等方面加强与欧盟协调，尽量与欧盟协商达成CBAM项目互认，以减少碳税或获得关税豁免。同时，立足自身实际，推进碳排放权交易管理条例等更高层级法律法规出台。加快建立完善以国内碳市场为主的碳定价机制，降低企业进入碳市场交易门槛，扩展碳定价覆盖范围。加强碳达峰、碳中和顶层设计。重点围绕“节能减排”“能源替代”两大核心举措，聚焦能源、交通、工业、建筑四大领域，着力打造绿色产业供应链及消费体系，将环境、社会、治理（ESG）理念和标准纳入投资决策体系。此外，尽快完善对企业碳排放数据监测核算，通过采取减排行动及技术改造，降低产品能耗与排放。（作者景春梅系中国国际经济交流中心信息部副部长、何七香系中国国际经济交流中心信息部助理研究员、张超系中国国际经济交流中心战略部助理研究员）