我国韧性国土空间建设的战略重点
在当前全球气候变化的背景下，暴雨、高温热浪、洪水、台风、干旱等极端天气事件以及火灾、重大传染性疾病等各种人为或工业化工风险的频繁发生，已经严重威胁到人类的生存和世界的可持续发展。“韧性城市”作为全球性创新运动，正是在这一背景下迅速发展并成为各国空间治理和风险防治的重点内容[1]。目前，在不少国家和地区，人类对自然环境干预的程度已经远超自然本身的演化更新能力，成为制约当地社会经济发展的关键问题，并将对全球的生态系统造成无法估量的负面影响。与此同时，伴随着城镇化、工业化的深入，人类生活的建成环境已经大大改变，城市产业集聚，各种居民住宅及公共服务设施、超大规模城市综合体、人员密集场所、高层建筑、地下空间、地下管网等大量建设，也使城市的安全面临着严重的威胁[2]。可见，随着全球化的加剧，人类与自然已经成为一个休戚与共的命运共同体，关系着全球生态文明建设的进程。
我国自然灾害综合成灾指数也呈指数增长。根据《2019年全球自然灾害评估报告》，我国自然灾害发生的频次、直接经济损失在全球分别高居第2位、第3位[3]。长期以来我国非常重视防灾减灾救灾工作，但由于种种原因，国土空间所面临的灾害安全问题还很多，如国土空间开发无序、土地利用粗放、人口集聚过度、交通拥堵、自然文化遗产保护不力、基础设施和公共服务相对滞后、体制机制不很健全、城镇化发展模式不太永续[4]。这些问题如果不及时解决，不仅会影响到我国国土空间的利用效率、区域均衡、能源安全、粮食安全以及生态安全，而且有可能会影响到我国“两个一百年”目标的顺利实现。因此，在国土空间规划体系构建的大背景下，如何实现韧性治理已经成为我国城市管理的一项重要内容，成为全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴梦的重中之重[5]。
本文基于国土空间规划建设和管理的视角，本着顺应国土空间发展规律、转变国土空间发展方式、建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化国土空间的原则，通过分析国内外韧性城市建设情况和发展态势，剖析我国韧性国土空间建设的总体情况和问题，提出了6个方面我国未来韧性国土空间建设的战略重点。
“韧性”一词开始只出现在生态学领域，随着其内涵和外延的不断拓展，于本世纪初开始被广泛应用于城市复杂系统，并逐渐延伸到规划和实践领域，在全球掀起了韧性城市规划和研究实践的浪潮，尤其是1994年在横滨举行的第一届世界减灾大会上首次提出要重视社区韧性的提升建设以来，发展势头愈来愈猛。2002年，倡导地区可持续发展国际理事会(ICLEI)在联合国可持续发展全球峰会上将“韧性”概念纳入城市建设与防灾减灾领域，进一步推动了韧性城市的学术研究和规划实践。2005年，第二届世界减灾大会通过《兵库行动框架》，“韧性城市”理念贯穿全文。2013年，美国洛克菲勒基金会启动“全球100韧性城市”项目，总结出韧性城市的七大特征：灵活性、冗余性、鲁棒性(稳健性)、智谋性、反思性、包容性和综合性。2015年，国际标准化组织(ISO)组建安全与韧性标准化技术委员会(ISO-TC292)。2016年，第三届联合国住房与可持续城市发展大会(人居Ⅲ)将倡导“城市的生态与韧性”列为《新城市议程》的核心内容之一
随着韧性城市理论的日益完善，韧性城市的建设路径逐渐清晰，世界各国开始重视韧性城市的实践和落实。在韧性城市政策立法方面，英国是世界各国的先行者和领导者。为适应全球气候变化，英国政府已经将城市韧性与国家韧性战略结合，建设应急管理文件体系(如《民事应急法》)、设立气候能源部，具体负责韧性城市规划、风险等级划定，从中央到地方各级政府，将应急管理工作的权责进行层层落实，有效调动了各级政府和部门的防灾减灾积极性。尤其是2015年发布的《韧性伦敦规划》，大力倡导政府、机构、公民等利益相关者的全社会参与，已经成为全世界学习借鉴的典范。
在韧性城市建设方面，美国有着丰富的实践经验。自受到“9·11”事件的强烈冲击后，美国十分注重国土安全，设立联邦网络韧性局、经济韧性办公室等应急管理体制机构，制定《减灾和紧急救援法》《联邦响应计划》等灾害和突发事件应对法，构建包括持续监测、数据融合、巨灾预警在内的系统规划体系，使灾害管理和城市基础设施保护工作持续稳步推进。另外，为更好地创新防灾减灾技术，2020年8月美国国土安全部网络安全和基础设施安全局(CISA)还发布了《CISA 5G战略：确保美国5G基础设施安全和韧性》报告，以确保5G技术的安全性和韧性。目前，美国298个地方政府中已有59%的地区制定了各种形式的韧性城市规划，其中《规划纽约2030》是韧性城市建设的集大成者。
日本作为灾害高发国，更是韧性城市规划和建设的先行者。自2011年“3·11”东日本大地震以后，日本政府超越狭义的防灾减灾范畴，将城市防灾扩大到包含城市政策、产业政策等在内的综合应对策略，提出了“强大而有韧性的国土和经济社会”的总体目标。同时还相应地出台了《国土强韧化基本法》，要求自上而下编制《国土强韧化规划》，形成了较为完善的韧性城市规划体系，为世界各国韧性城市建设提供了有益参考。在日本神户市，当地政府更是将应急避难功能纳入街道系统工程建设中，通过分散风险的方式，提高社区韧性；通过举办防灾地图制作、应急避难演习等活动，提升社区居民自救互救能力，增强社会韧性。总之，一场城市安全的保卫战正在如火如荼地进行着，“韧性城市”已成为国际普遍认可的城市建设理念，并成为城市可持续发展的创新模式之一。
➣ 1.2.1 我国韧性国土空间建设成就
我国是一个自然灾害多发的国家，一直以来灾害给我国经济社会发展造成了重大影响。中华人民共和国成立以后，党和政府高度重视自然灾害治理，也取得了举世瞩目的成就。当下，我国正处在由实现全面建成小康社会向基本实现社会主义现代化迈进的承上启下关键时期。“安全发展”“可持续发展”作为中国现代化的必由之路，是我国城市发展必须正视的问题，对推进国家治理体系和治理能力现代化至关重要。从2016年7月习近平总书记在唐山地震四十周年祭中提到的“两个坚持，三个转变” ，到2017年10月党的十九大报告中提出要“推进国家治理体系和治理能力现代化”，再到2019年1月习总书记在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班上强调要强化“忧患意识、底线思维、着力防范化解重大风险”等，充分体现了新时期国家领导人和各级政府对实施国家安全命题和任务的要求[8-9]。为适应新时期的安全发展观，加快健全我国的安全发展体制机制，我国借鉴国际经验于2018年3月正式成立“中华人民共和国应急管理部”，自此我国现代化应急管理事业正式进入新篇章。
安全发展也已正式成为各级国土空间规划编制的战略要点和重要内容。如2019年5月颁布的《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《若干意见》)中，就提出新时代国土空间规划体系的构建要以绿色、安全、可持续发展为目标，强化灾害风险防范和提高规划韧性的建设要求[10]。2020年1月自然资源部发布的《省级国土空间总体规划编制指南(试行)》，更是提及“安全”26次、“灾害”9次、“风险”6次，并首次提出建设韧性城市；2020年9月发布的《市级国土空间总体规划编制指南(试行)》中，也提及“安全”21次、“灾害”15次、“风险”14次，“韧性”更是出现了6次；10月通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中，则首次明确强调要建设韧性城市，应对灾害风险。韧性城市建设成为新时期国家治理体系的重要组成部分。
➣ 1.2.2 韧性国土空间建设面临的挑战
人类创造文明的过程，也是与灾难相生相伴的进行史。在历史上，有许多城市因遭受巨大的自然灾害而被变为废墟(表1)。进入新世纪以后，2008年的汶川大地震就使北川县城在瞬间变成了废墟。因此，如何建立一种人与自然和谐共生、动态平衡的可持续相处方式，显然已经成为世界各国正在寻求的一种发展途径。目前，虽然我国韧性国土空间建设初见成效，但对比发达国家的建设进程，我国韧性国土空间的建设尚处于起步阶段。面对地震、洪涝灾害、台风、地质灾害等自然灾害，我们往往侧重于工程规划和硬件设施的完善，往往更多关注单一灾种的应对，较少关注多灾种、全过程、全区域、全要素、多参与主体的系统综合应对。为此，面对经济社会发展的新要求和人民群众的新期待，如何转换灾害风险的应对思维和工作方式，如何从韧性城市视角完善规划顶层设计工作，构建出与我国自然条件、社会结构、经济体系和行政管理背景相协调的本土化综合防灾规划体系，是当下韧性国土空间建设的一大挑战。
一般认为，安全治理涉及灾种、要素、主体、层级、过程等5个维度，每个维度又有若干方面的内容[11]。作为国土空间安全治理重要内容的韧性国土空间建设，毫无疑问也包括这5个维度的具体内容，既有国家宏观空间战略的总体部署，也涉及到具体实施制度的安排，都是我国国土空间安全治理体系和治理能力现代化的重要内容和关键环节。但是，在“十四五”期间，甚至更长的一段时间内，笔者认为我国韧性国土空间规划建设的重点，应放在以下6个方面：
我国的防灾减灾立法工作始于上世纪80年代后期，多年来已经相继颁布了一系列针对单一灾种的防灾减灾法和部门规章，如《防震减灾法》《防洪法》《突发事件应对法》等，并取得了一定的成效。但当下，我国还没有一部综合性的防灾减灾法，特别是国家防灾减灾的根本大法综合防灾基本法，导致各城市总体规划中的安全目标难以落实到具体地块，难以很好地指导城市建设。根据美国、日本、英国等国的经验，完善的法律法规和技术规范体系是编制防灾规划的根本保障，而法规制度的缺失将是制约防灾减灾体系建设的根本性问题。为此，在机构改革和国土空间规划体系构建的大背景下，我国应当加快编制适宜我国国情的基础性、综合性的综合防灾基本法，在基本法中明确防灾减灾各环节的基本建设要求，并根据新时代应急管理事业的发展要求加快修编《防震减灾法》《防洪法》等。通过立法明确综合防灾规划在国土空间规划体系中的法定地位，助推韧性国土空间的建设。与此同时，我国也要注重建设应急管理专家库，注重人才培养和宣传工作以及可持续性建设，以最大限度地促进国家综合防灾基本法的编制启动。
完善的防灾行政管理体制是推进韧性国土空间规划建设的前提条件。国家应急管理部成立之后，在国家层面建立了一套较为完整的应急管理体系，正在发挥积极的作用。但是，在省市县地方层面，由于种种原因，公安、民政、林业、消防、水利等部门之间的协调沟通机制还不很完善，管理职责职权尚不很明晰，有时会影响到应急管理工作的统一领导、指挥和协调，一定程度上降低了行政管理效能。为全面提升灾害治理能力、完善灾害治理体系，我国应借鉴发达国家的经验，进一步加强省市县等层面的行政管理体制建设。首先，应按照急管理体制改革的要求，加快转变传统执政理念，从防灾备灾、紧急应对和灾后重建等环节入手，将执政为民的服务理念和意识与灾害行政管理的制度联系起来，通过制定和完善灾害预警和预报机制、应急信息处置机制、应急管理联动机制、物资储备和运输机制、紧急救援救助机制等，逐步建立起一套完整严密、科学规范和以人为本的灾害管理制度。其次，应按照统筹安排、分布实施的原则，进一步明确中央政府和地方政府的应急指挥机构及其职责，健全属地管理体制和基层社会管理体制，在遵从上位法明确的相关要求基础上，理顺各级人民政府、应急管理部门、企事业单位的防灾责任，构建出适宜我国国情的防灾行政管理体制。最后，要依托法律法规不断健全社会组织、强化公民的基本责任，并通过实施相应的奖惩机制，强化全社会的精准参与，构建出具有中国特色的防灾减灾救灾管理体制。
我国是世界上受自然灾害威胁最严重的国家之一，灾害类型多、发生频率高、造成的损失重，这是我国的一个基本国情。长期以来，历史灾情数据不全问题一直是制约我国防灾减灾工作开展的重大难题，也是我国城乡规划编制过程中防灾减灾项目难以落地的一个重要原因。为统筹构建全方位、全过程、全覆盖和多层次的国家综合防灾减灾体系，有必要全面摸清我国自然灾害综合风险隐患底数和防灾减灾救灾能力。为此，我国决定由应急管理部门组织开展第一次全国自然灾害综合风险普查，2020年进行普查试点工作，全部工作预计在2022年底完成。本次普查主要完成以下3方面工作：一是摸清全国自然灾害风险底数；二是查明重点区域各级政府、社会和基层的抗灾能力；三是客观评估全国和各地区自然灾害综合风险水平，包含了风险评估、风险区划和防治区划等内容。这次灾害风险综合普查，无疑可以为我国重大工程项目建设、国土空间规划和自然灾害防治提供科学决策依据。但是，由于国土空间规划体系涉及“五级三类”，不同层级、不同类型的国土空间规划对自然灾害的致灾因子、暴露度、韧性(或脆弱性)及其空间信息的精细化要求各不相同，对灾害风险评估结果的精度、深度和广度等要求也有差异，因此，规划管理部门与应急管理部门应及时沟通，对普查数据提出具体利用需求；应急管理部门应及时把握规划管理部门的诉求，完善普查内容，最大程度发挥普查成果的社会效益。
韧性国土空间建设的关键环节，就是提高政府、社会组织和居民在各种紧急情况下的存续、适应和协同发展的能力。近几年，为全面提升我国防灾减灾救灾水平，促进社会力量的规范化成长，越来越多的法规和政策文件都开始释放出培植社会力量参与防灾减灾的政策信号，尤其是迈入2020年，历经新冠疫情，更加体现出全社会参与的重要性。因此，在新形势下各级政府应当深入践行习近平总书记关于努力“两个坚持、三个转变”的防灾减灾新理念、新思路，加快动员和凝聚全社会力量的广泛参与，以大众智慧储蓄为基础，实现基层社会的高效治理。首先，各级政府要充分发挥自身的主导作用和核心功能，加快推进基层应急管理的标准化建设和网格化管理，建立健全应急信息发布平台和综合防灾示范性社区。其次，作为安全“第一防线”的社区要发挥好自身的基础性支撑作用，建设和完善社区应急设施、配备专业应急人员。再次，发挥社会组织的协同参与，社会组织作为基层治理的重要选项，能够以其机制灵活、覆盖全面、资源多元和触角广泛的优势，为韧性国土空间的建设提供安全评估、管理咨询、技术维护、保险服务和宣传教育等服务。最后，要充分调动社区居民的主体作用，积极开展有特色的应对风险科普活动，以提升全民的安全意识和防灾避险能力。
日益不断发展的信息技术为各行各业的发展都注入了全新的血液。不论是美国、日本等防灾减灾领域的发达国家成功经验，还是我国在这次新冠肺炎疫情管控中大数据、互联网等信息技术的成功广泛应用，都说明信息技术在防灾减灾救灾方面大有作为。随着我国智慧城市建设的不断推进，通信网络、感知网络、数据中心、安全防护和运行维护的管理水平得到了快速提升。在防灾减灾领域大力推广信息技术的应用，既符合新时代发展理念，也是大势所趋，对完善灾害风险评估、科学编制防灾减灾规划、动态监测预警灾害风险等工作具有重要的现实意义。因此，韧性国土空间的信息化建设可以围绕以下几点进行：一是借助国土空间信息化管理平台，接入灾害信息网络，实时提供包括正在开展中的自然灾害风险综合普查成果在内的灾害风险数据，同时要对各类灾害、承灾体、减灾资源等要素进行实时监测和风险热点快速识别，以不断完善城市综合管理数据库，增强信息和数据处理能力。二是利用综合风险评估模型，对各类型风险源、风险状态和趋势进行综合评估，依据灾害风险评定等级，精确绘制风险分布图，从而实现灾害风险隐患的科学管控和源头治理。三是依据自然灾害和安全事故综合风险评估结果，制定灾害防御防治措施。四是通过专题及信息发布机制，将相关灾害信息及时向社会公众发布，为应急疏散、救援救护、监督管理等工作提供信息支撑。
安全韧性城市作为国际上解决各类灾害问题的先进理念和重要抓手，对提升人居环境、助推生态文明建设具有重要意义。不论是日本的国土空间规划，还是英国伦敦的都市圈规划，灾害风险分析和防灾减灾都是规划编制的基础性工作。中央的《若干意见》以及省级、市级国土空间总体规划编制指南，也都要求重视人与自然的和谐共生，重视自然地理格局对人文经济地理格局的影响。尤其是《市级国土空间总体规划编制指南(试行)》明确提出要进行“灾害和风险评估”，建设“韧性城市”。为使总体规划中的防灾减灾目标和措施能得到具体落实和落地，应将国土空间综合防灾减灾规划纳入国土空间规划体系中的专项规划，形成与国土空间总体规划紧密衔接、相互协调反馈并同步编制的综合防灾减灾规划体系。同时，要清醒认识到随着经济社会的不断发展，灾害风险的种类不断演化，城市防灾减灾的内涵也在不断延伸，不同层级、不同空间尺度的灾害类型及其主要灾害也会有所不同，因此，不论是编制国土空间总体规划时考量防灾减灾，还是编制国土空间防灾减灾专项规划，都应该明确主要灾种和主要内容，以确保规划的科学性和可操作性。比如，在城市群层面，可以从区域空间基础设施体系、综合交通体系等方面统筹考虑区域性的联防联控，提升城市群的韧性。在省、市县层面，应当明确国土空间用途管制的防灾要求，针对不同类型重点防控对象，制定分级分类分区的灾害管控手段。在乡镇层面，通过提升基础设施和公共服务设施配套，提升其安全韧性水平。